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Vincoli urbanistici


VINCOLI URBANISTICI
(www.urbium.it - 25 ottobre 2011)



a cura di Paolo Loro, Ines Melloni, Marco Antoniol e della redazione di www.urbium.it (la rivista dell'edilizia e dell'urbanistica)



1. Tipologia di vincoli urbanistici | 2. I vincoli conformativi | 3. I vincoli espropriativi | 4. La giurisprudenza sui vincoli urbanistici | 5. Base normativa della distinzione tra vincoli conformativi espropriativi | 6. Finalità della classificazione dei vincoli urbanistici: le modalità di apposizione | 7. Segue: la decadenza | 8. La reiterazione del vincolo | 9. Giurisprudenza costituzionale rilevante a proposito dei vincoli urbanistici | 10. Giurisprudenza amministrativa e ordinaria sulla decadenza e sulla rilevanza dei vincoli agli effetti dell'apprezzamento del carattere di edificabilità legale di un terreno ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio | 11.: Altra giurisprudenza amministrativa sui vincoli urbanistici



1. Tipologia di vincoli urbanistici



I vincoli urbanistici sono tradizionalmente distinti in due categorie: vincoli conformativi e vincoli espropriativi. Sul punto si veda P. Loro: «Vincoli espropriativi e conformativi nella giurisprudenza amministrativa e costituzionale» in www.urbium.it - Edilizia e Urbanistica).

I vincoli espropriativi, a loro volta, vengono distinti in vincoli preordinati all'esproprio (sui quali cfr. P. Loro: «Quali vincoli preordinati all'esproprio?» in www.urbium.it) e vincoli sostanzialmente espropriativi (art. 39 dpr 327/2001).



2. I vincoli conformativi



I vincoli conformativi fanno parte della natura stessa del bene, il quale deve considearsi naturaliter inedificabile.

Per tale ragione essi non decadono e non sono suscettibili di indennizzo.



3. I vincoli espropriativi



Diversamente dai vincoli conformativi, i vincoli preordinati all'esproprio e i vincoli sostanzialmente espropriativi sono vincoli "innaturali", apposti con decisione amministrativa su di un bene altrimenti non inedificabile. Sui vincoli espropriativi si veda R. Gisondi: «I vincoli espropriativi nel testo unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità», in www.urbium.it.

I vincoli espropriativi durano 5 anni e poi decadono. In caso di reiterazione dei vincoli espropriativi è dovuto un indennizzo.

In particolare i vincoli preordinati all'esproprio sono strumentali all'avvio di una procedura ablatoria per pubblica utilità, destinata a trasferire il bene alla mano pubblica per un intervento di interesse pubblico o di pubblica utilità, mentre i vincoli sostanzialmente espropriativi non hanno questa specifica finalità, ma si riferiscono a vincoli che comunque "svuotano" il diritto di proprietà dello ius aedificandi.



4. La giurisprudenza sui vincoli urbanistici



La giurisprudenza sui vincoli urbanistici ha dato vita a diversi - e talora non conciliabili - orientamenti, dei quali è dato conto nell'area di Urbium.it dedicata alla giurisprudenza. Le questioni principali si articolano sotto diversi profili, che coinvolgono varie giurisdizioni:
- rapporto tra vincoli preordinati all'esproprio e conformità urbanistica dell'opera (giudice amministrativo);- rilevanza dei vincoli urbanistici agli effetti della determinazione dell'indennità di esproprio (giudice ordinario);
- rilevanza dei vincoli urbanistici agli effetti della quantificazione del risarcimento del danno (giudice amministrativo);
- durata, decadenza e reiterazione dei vincoli (giudice amministrativo e costituzionale).



5. Base normativa della distinzione tra vincoli conformativi espropriativi



L'art. 8 DPR 327/2001, riportato nell'area normativa di www.urbium.it, dispone che:

«1. Il decreto di esproprio può essere emanato qualora:
a) l'opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;
b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;
c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio. (L) ».

Il primo presupposto indispensabile per emanare il decreto di esproprio è quindi costituito dalla imposizione del vincolo espropriativo.

Dunque di basilare importanza è la distinzione, riconducibile al dettato costituzionale (art. 42 commi 2 e 3), tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, in quanto solo il vincolo espropriativo è presupposto per emanare il decreto di esproprio (Art. 8 TU) ed è soggetto a decadenza (artt. 9 e 39 TU).

E' stata la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179/1999, a soffermarsi sull’individuazione dei vincoli medesimi, offrendo, secondo la definizione data in dottrina, un vero e proprio “decalogo dei vincoli”.



6. Finalità della classificazione dei vincoli urbanistici: le modalità di apposizione



La classificazione dei vincoli urbanistici assume particolare rilevanza a diversi fini.

In primo luogo, una volta accertata la non sussistenza di un vincolo espropriativo se ne renderà necessaria l'imposizione, ai fini della realizzazione dell'opera pubblica.

Sono individuati dal comma 1 dell'art. 9 DPR 327/2001 due atti idonei all’imposizione del vincolo: l’atto di approvazione del piano urbanistico generale ovvero una sua variante.

A tali modalità di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio si aggiungono gli strumenti di cui all’art. 10 TU, avente ad oggetto i vincoli derivanti da atti diversi dai piani urbanistici generali. Tali atti sono individuati nella conferenza di servizi, accordi di programma o altri atti di consenso tra amministrazioni comunque denominati, che sulla base della legislazione vigente comportino la variante al piano urbanistico (art. 10 comma 1 TU) e nella variante semplificata di cui all’art. 19 comma 2 (art. 10 comma 2 TU).

L'imposizione del vincolo espropriativo deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, secondo le modalità di cui all'art. 11 DPR 327/2001. Si veda a questo proposito P. Loro: «L'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio», in www.urbium.it.


7. Segue: la decadenza



La distinzione tra le diverse tipologie di vincolo assume rilevanza anche ai fini della decadenza: solo i vincoli espropriativi e non anche i vincoli conformativi sono, infatti, soggetti a decadenza.

Ai sensi dell'art. 9 commi 2 – 3 DPR 327/2001:
«2. Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. (L)
3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. (L) »
Soggetti a decadenza sono anche i vincoli sostanzialmente espropriativi, ossia quei vincoli che comportano l'azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà (cfr. Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 9597 del 30 luglio 2008; Tar Lecce Puglia n. 549 del 21 febbraio 2008; C.d.S. n. 5059 dell' 1 ottobre 2007).

La decadenza del vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo determina una serie di effetti.

In particolare l’area su cui era posizionato il vincolo “decaduto” rimane sottoposto alla normativa di cui all’art. 2 comma 1 della L. n. 1187/1968 ed art. 4, ultimo comma, della L. n. 10/1977, prevista per i comuni sprovvisti di piano regolatore generale (oggi trasfusa negli artt. 9 del DPR 380/2001 e DPR 327/2001).

Si tratta della normativa di salvaguardia prevista per la c.d. “zona bianca”, caratterizzata da indici di edificabilità assai ridotti. Tale disciplina ha carattere provvisorio, con conseguente obbligo per il Comune di procedere alla ripianificazione del terreno rimasto privo di disciplina urbanistica.



8. La reiterazione del vincolo



L'obbligo di ripianificazione, azionabile con il meccanismo del silenzio – rifiuto, non preclude all'Amministrazione di poter reiterare il vincolo. L'obbligo di ripianificazione riguarda infatti l'an e non si estende al quomodo (cfr. Tar Sicilia Sez. III Palermo n. 1876 del 27 novembre 2009; Tar Sicilia Sez. I Catania n. 1554 del 22 settembre 2009; Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 3979 del 16 luglio 2009; Tar Marche n. 11 del 22 gennaio 2009). Sul tema della reiterazione si vesa S. Benini: «Incostituzionale la reiterazione dei vincoli espropriativi con legge-provvedimento», nonché I. Melloni, «Provvedimento e reiterazione del vincolo espropriativo: profili di legittimità», entrambi pubblicati in www.urbium.it - edilizia e urbanistica.

La reiterazione dei vincoli espropriativi presuppone la sussistenza di determinate condizioni.
Norme di riferimento sono oggi l’art. 9 comma 4 ed art. 39 DPR 327/2001, che, sulla base dell’insegnamento della Corte Costituzionale, subordinano la reiterazione dei vincoli a:
— adozione di idoneo provvedimento;
— valutazione delle esigenze di soddisfacimento degli standard;
— motivazione del provvedimento.
— corresponsione da parte della Autorità di una indennità commisurata al danno effettivamente prodotto.

Con specifico riferimento alla motivazione del provvedimento, è sorto contrasto in giurisprudenza in ordine alla necessità o meno di una motivazione puntuale.

L’Adunanza Plenaria è intervenuta con la decisione n. 7/2007, con la quale l’estensione della motivazione viene ad essere strettamente correlata alle dimensioni della reiterazione, se quest'ultima in particolare sia relativa ad una parte consistente del territorio comunale e riguardi una pluralità di aree (c.d. reiterazione in blocco) o viceversa l’Amministrazione si orienti per una reiterazione soltanto di alcuni vincoli, individuando altre aree per il soddisfacimento degli standard. Sull’estensione del contenuto della motivazione incide anche, secondo la decisione della Plenaria, il numero delle reiterazioni.

Ai sensi dell'art. 39.1 DPR 327/01, «in attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto ». Secondo il prevalente orientamento l'art. 39 del DPR n. 327 del 2001, non impone l'indicazione di un indennizzo nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio, poiché la sua spettanza o meno è del tutto eventuale e va accertata sulla base dell'istanza dell'interessato, che può attivare un procedimento nel corso del quale ha l'onere di dare prova del pregiudizio concretamente ricevuto dagli atti amministrativi (sulla scia della decisione dell'Ad. Plen. C.d.S. n. 7/2007 cfr. C.d.S. Sez. IV n. 6396 del 6 novembre 2009; TAR Sicilia Sez. III Palermo n. 1250 del 10 luglio 2009; TAR Lombardia Sez. I Brescia n. 1461 dell'8 luglio 2009; TAR Veneto Sez. I n. 1850 del 19 giugno 2009; CGA n. 1113 del 19 dicembre 2008; TAR Milano Sez. II n. 1227 del 18 aprile 2008).



9. Giurisprudenza costituzionale rilevante a proposito dei vincoli urbanistici



A proposito della questione della durata e reiterazione dei vincoli urbanistici, la Corte Costituzionale nella fondamentale sentenza del 20-05-1999, n. 179 ha precisato quanto segue:

« 3.- Passando all'esame delle questioni sollevate, occorre premettere che il problema di un indennizzo a seguito di vincoli urbanistici come alternativa non eludibile tra previsione di indennizzo ovvero di un termine di durata massima dell'efficacia del vincolo (sent. n. 55 del 1968; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 344 del 1995) - si può porre sul piano costituzionale quando si tratta di vincoli che:

- siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati (sent. n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva sent. n. 55 del 1968, e, tra le più recenti, le sent. n. 344 del 1995; sent. n. 379 del 1994; sent. n. 186 del 1993; sent. n. 185 del 1993; sent. n. 141 del 1992), comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni (v., con riferimento alle Regioni a statuto speciale, sent. n. 344 del 1995; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 1164 del 1988);

- superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito dal vincolo, ove non intervenga l'espropriazione (sent. n. 186 del 1993), ovvero non si inizi la procedura attuativa (preordinata all'esproprio) attraverso l'approvazione di piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini massimi di attuazione fissati dalla legge;

- superino sotto un profilo quantitativo ("per la maggiore o minore incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto": sent. n. 6 del 1966) la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art. 42, secondo comma, della Costituzione).

Nello stesso tempo, occorre sottolineare l'indirizzo secondo cui "è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli su beni individuati, purché, come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche" (sent. n. 575 del 1989). Essendo i due requisiti della temporaneità e della indennizzabilità tra loro alternativi, l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli nel tempo anche con diversa destinazione o con altri mezzi, "è costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà secondo i principi affermati dalle sent. n. 6 del 1966 e sent. n. 55 del 1968" (sent. n. 575 del 1989).

4.- La giurisprudenza della Corte ha inoltre affermato che non sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore paesistico-ambientale, "in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge" (sent. n. 417 del 1995; sent. n. 56 del 1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sent. n. 55 del 1968, sent. n. 9 del 1973; sent. n. 202 del 1974; sent. n. 245 del 1976; sent. n. 648 del 1988; sent. n. 391 del 1989; sent. n. 344 del 1990).

Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti imposti - previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sent. n. 6 del 1966 e sent. n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti.

Devono di conseguenza essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.

5.- Inoltre è da precisare esplicitamente che sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.

6.- Sulla base delle anzidette premesse può essere confermato che la reiterazione in via amministrativa degli anzidetti vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo), ovvero la proroga in via legislativa o la particolare durata dei vincoli stessi prevista in talune regioni a statuto speciale (v., per quest'ultimo profilo, sent. n. 344 del 1995; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 1164 del 1988) non sono fenomeni di per sé inammissibili dal punto di vista costituzionale. Infatti possono esistere ragioni giustificative accertate attraverso una valutazione procedimentale (con adeguata motivazione) dell'amministrazione preposta alla gestione del territorio o rispettivamente apprezzate dalla discrezionalità legislativa entro i limiti della non irragionevolezza e non arbitrarietà (v. sent. n. 344 del 1995; sent. n. 186 del 1993; sent. n. 185 del 1993; sent. n. 1164 del 1988).

Invece, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga "sine die" o all'infinito (attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza (sent. n. 344 del 1995). Ciò ovviamente in assenza di previsione alternativa dell'indennizzo (sent. n. 344 del 1995; sent. n. 575 del 1989), e fermo, beninteso, che l'obbligo dell'indennizzo opera una volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia).

Del resto la giurisprudenza amministrativa, a proposito della reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente (che deve essere tenuto presente per risolvere la questione di legittimità costituzionale prospettata), secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una congrua e specifica motivazione sulla attualità della previsione, con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo.

Da quanto sopra deriva, come ulteriore conseguenza, che deve essere separato e distinto il profilo della ammissibilità e legittimità delle reiterazioni in via amministrativa dei vincoli urbanistici cosiddetti espropriativi, attuate in conformità ai principi ricavabili dalla giurisprudenza succitata, di modo che la reiterazione può essere ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e motivate come attuali e persistenti: ciò non di meno si realizza un obbligo indennitario.

Infatti, per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica (come sopra delimitati), l'obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di salvaguardia) del vincolo (o di proroga per legge in regime transitorio), quale determinata dal legislatore entro limiti non irragionevoli, come indice della normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo, qualora non sia intervenuta l'espropriazione ovvero non siano approvati i piani attuativi.

In altri termini, una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione di un indennizzo.

Il potere della Pubblica Amministrazione di programmazione urbanistica e di realizzazione dei progetti relativi alle esigenze generali (richiamate dalla ordinanza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato) non si può consumare per il semplice fatto della scadenza dei termini di durata dei vincoli urbanistici innanzi delimitati, ove persistano o sopravvengano situazioni che ne impongano la realizzazione anche se per differenti finalità, per cui deve essere esclusa in radice la denunciata violazione degli artt. 9, 32 e 97 della Costituzione.

Tuttavia, negli anzidetti casi, la mancata previsione di qualsiasi indennizzo si pone in contrasto con i principi costituzionali ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, e di conseguenza ne deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale. Tale dichiarazione non può tradursi in una sentenza caducatoria, posto che una simile pronuncia colpirebbe nel complesso i poteri di programmazione del territorio, che devono poter essere esercitati nonostante la intervenuta scadenza dei vincoli, ferma la necessità di previsione di indennizzo.

8.- Neppure si può ottenere in questa sede un completo adeguamento alla legalità costituzionale mediante una pronuncia che provveda a fissare i criteri per la concreta liquidazione del quantum dell'indennizzo nei casi sopra specificati.
Per la determinazione concreta dell'indennizzo in conseguenza della reiterazione di vincoli urbanistici esistono molteplici variabili, che non possono essere definite in sede di verifica di legittimità costituzionale con una sentenza additiva, in quanto detto indennizzo non è, nella quasi totalità dei casi (in ciò sta la netta differenza rispetto alla diversa - anche per natura - indennità di esproprio), rapportabile a perdita di proprietà. Né può essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di utilizzabilità. Inoltre l'indennizzo per il protrarsi del vincolo è un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito, e deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero alla riduzione di utilizzazione, ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo»



10. Giurisprudenza amministrativa e ordinaria sulla decadenza e sulla rilevanza dei vincoli agli effetti dell'apprezzamento del carattere di edificabilità legale di un terreno ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio



TAR TS 22-3-2003 n. 91: «La ricorrente ha chiesto,altresì,che il Tribunale fissi una idonea misura riparatoria, anche in senso specifico, per l’omessa previsione di indennizzo ,o,in subordine,di un congruo indennizzo per la illegittima reiterazione del vincolo di inedificabilità assoluta sull’ immobile di sua proprietà.

L’istante ha sollevato, infine, la questione di legittimità costituzionale , per violazione dell’art. 42,3° comma della Costituzione( secondo cui: “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”), degli artt. 36,1° c.,37,38 e 39 della legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, nella parte in cui consentono la reiterazione dei vincoli urbanistici di contenuto espropriativo, decaduti per decorso quinquennio dalla loro adozione, senza la previsione di un indennizzo. Ciò in conformità ai principi dettati dalla Corte costituzionale con la fondamentale sentenza 20 maggio 1999, n. 179.

2. Va esaminata, prioritariamente, la questione di costituzionalità, afferente l'indennizzabilità dei vincoli espropriativi .

Con ordinanza del 22.12.2001, il Tribunale ha ordinato la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale perché si pronunciasse sulla questione di legittimità costituzionale sopra illustrata: la questione si appalesava, infatti, non solo non manifestamente infondata, ma anche rilevante, giacchè la eventuale caducazione da parte della Corte costituzionale delle suindicate disposizioni della legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, avrebbe determinato la illegittimità derivata degli atti impugnati; pertanto, aveva concluso il Tribunale, la causa a qua non poteva essere definita indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale, attesa la influenza decisiva che il giudizio di costituzionalità esercitava su quello dal quale proveniva la questione(Cfr. Corte costituzionale, 18 aprile 1996, n. 117).

La ordinanza in parola era così testualmente formulata:

“Lamenta la ricorrente che il precedente vincolo espropriativo(così rubricato: “zona di interesse collettivo”), poi decaduto, sull’area di sua proprietà(p.c. n. 1342/96), è stato reiterato (con la seguente dicitura: “servizi ed attrezzature collettive”), senza alcuna previsione di indennizzo.

La reiterazione del vincolo – sottolinea la deducente - ha mantenuto la natura assolutamente inedificabile del terreno de quo.

Va doverosamente premesso che la cognizione di tale questione, così come proposta dalla ricorrente, è devoluta al giudice amministrativo, involgendo questioni di interesse legittimo: come avvertito dalla Corte di cassazione con giurisprudenza ormai costante, la legge 19 novembre 1968, n. 1187(recante modificazioni ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), e, per quel che riguarda l’ordinamento della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia , la legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, conferisce ai Comuni, in via permanente, il potere di imporre, con i piani regolatori generali, vincoli di destinazione di tipo espropriativo, anche in assenza della previsione di indennizzo, salvo l'obbligo, a pena di inefficacia dei vincoli stessi, di approvare nel quinquennio i suddetti strumenti urbanistici di attuazione; con la conseguenza che, rispetto all'attività di imposizione dei vincoli senza indennizzo, il proprietario interessato è titolare di un interesse legittimo tutelabile in sede di giurisdizione generale di legittimità, escludendosi che l'attività stessa, anche in caso di reiterazione di vincoli scaduti, sia configurabile come svolta in assoluta carenza di potere, così da indurre diritti soggettivi, di contenuto risarcitorio, tutelabili davanti al giudice ordinario. (Cfr. Cass., Sez. un., 28 ottobre 1995, n. 11308; 15 ottobre 1992, n. 11257; 10 giugno 1983, n. 3987).

Detto questo, va osservato che la disciplina attuale dei vincoli inaedificandi è il portato di una complessa successione di interventi normativi e di pronunce di legittimità costituzionale.

Inizialmente,la sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 1968 aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 7 nn. 2, 3, 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, nella parte in cui non prevedevano un indennizzo per l'imposizione di limitazioni operanti immediatamente ed a tempo indeterminato sul diritto di proprietà, nel caso in cui le limitazioni stesse avessero contenuto espropriativo nel senso indicato in motivazione.

Di qui la legge 19 novembre 1968, n. 1187, il cui art. 2 così recita al primo comma: « Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione».

Un successivo intervento legislativo prorogava l’efficacia delle indicazioni di piano (legge 30 novembre 1973, n. 756 e succ. proroghe) fino all'entrata in vigore della legge relativa all'edificabilità dei suoli(legge 28 gennaio 1977,n. 10) e delle omologhe leggi regionali.

Per quanto riguarda l’ordinamento della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, occorre, innanzitutto ricordare che la legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (recante lo “Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia”), all’art. 4 così recita:” In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonché nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle altre Regioni, la Regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie : [……..] 12) urbanistica;[…….]”.

Non è, pertanto, revocabile in dubbio che la intimata Regione, nel disciplinare i vincoli urbanistici incidenti sulla proprietà privata, sia soggetta (in particolare) alla Costituzione ed ai principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica.

Ciò posto, è d’uopo fare riferimento alla legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”), la quale, all’ art. 36(Decadenza dei vincoli) prevede che: “1. Nelle parti che assoggettano singoli beni a vincoli preordinati all'esproprio, e salvo che detti vincoli non abbiano validità permanente in quanto imposti in applicazione di specifiche disposizioni di legge, le indicazioni di piano perdono efficacia, qualora non sia stato approvato un piano particolareggiato che le comprenda o non sia stata iniziata la procedura per la espropriazione degli immobili in questione e non siano state depositate le relative indennità, entro cinque anni dall'entrata in vigore del piano medesimo.

2. Cessata l'efficacia dei vincoli, il Comune è tenuto ad adottare nel termine di un anno una variante al PRGC finalizzata a verificare lo stato di attuazione del piano e ad apportare le variazioni eventualmente ritenute necessarie, nonché a determinare il conseguente fabbisogno di servizi pubblici e di attrezzature di interesse collettivo e sociale. Qualora il Comune non provveda entro il termine predetto, la Giunta regionale dà l'avvio al procedimento sostitutivo di cui all'articolo 120 .

3. Cessata l'efficacia dei vincoli, di cui al comma 1, sino alla data di entrata in vigore della variante di revisione al PRGC, di cui al comma 2, il Sindaco, o il diverso organo competente ai sensi dello statuto comunale, sospende ogni determinazione sulle domande di concessione o di autorizzazione edilizia riguardanti i beni in questione, ad eccezione delle ipotesi disciplinate al comma 4.

4. Nelle aree in cui le previsioni urbanistiche risultino inefficaci ai sensi del comma 1 ed in pendenza degli adempimenti di cui al comma 2, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 37, 38 e 39”.

Non sembra inutile riportare i punti essenziali di questi ultimi.

L’art. 37( Norme transitorie in pendenza della decadenza dei vincoli) stabilisce che :” 1. Nelle aree nelle quali le previsioni urbanistiche risultino inefficaci ai sensi dell'articolo 36, comma 1, è ammissibile, fuori dalle ipotesi disciplinate dai successivi commi, la realizzazione di interventi, aventi destinazione d'uso e parametri edilizi compatibili con le previsioni dello strumento urbanistico per le aree contermini, nel rispetto di un indice massimo di fabbricabilità fondiaria di 0,03 mc/mq e, per le attività produttive, di un rapporto di copertura pari ad un decimo dell'area di proprietà[……….]”.

L’art. 38 (Decadenza dei vincoli urbanistici e competenze urbanistiche comunali) ,a sua volta, dispone Che: “1. Antecedentemente all'approvazione delle varianti di revisione dello strumento urbanistico vigente di cui all'articolo 36, comma 2, è consentita l'adozione di varianti allo strumento urbanistico vigente che comportino modifiche alle zone agricole, industriali, artigianali, turistiche, commerciali[……………]”

L’art. 39 ( Decadenza dei vincoli procedurali di inedificabilità e competenze urbanistiche) così recita: “ 1. Nelle aree assoggettate a piani attuativi dallo strumento urbanistico generale adeguato al Piano urbanistico regionale, nelle quali i vincoli e i limiti edificatori posti dalle norme di piano perdano efficacia per mancata adozione, entro cinque anni dall'entrata in vigore del piano medesimo, dei relativi piani attuativi, precedentemente all'adozione delle varianti di cui all'articolo 36, comma 2, è consentita l'adozione di piani regolatori particolareggiati comunali, purché tali strumenti prevedano le attrezzature ed i servizi necessari alle esigenze dei soggetti insediabili nelle aree interessate o sia dimostrato il soddisfacimento di tali esigenze dai servizi ed attrezzature pubbliche eventualmente esistenti, con l'osservanza delle prescrizioni di zona e degli indici edilizi previsti dalle norme di attuazione dello strumento urbanistico generale”.

Proseguendo nella rievocazione delle vicende che hanno seguito la introduzione della disciplina dei vincoli inaedificandi, il Collegio osserva che la questione di costituzionalità veniva affrontata una seconda volta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 5 del 1980, la quale confermava,anche nel sistema della legge 28 gennaio 1977, n. 10 sulla edificabilità dei suoli, la esigenza dell’ obbligo di indennizzo, non previsto dalla legge n. 1187 del 1968.

Nuovamente investita del problema sotto il profilo della legittimità del potere di reiterazione, la Corte costituzionale, con sentenza n. 575 del 1989, ha avvertito che è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli su beni indeterminati, purché la reiterazione sia adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche, e che l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo anche se con diversa motivazione o con altri mezzi, è costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà, secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1996 e n. 55 del 1968 cit.

Infine, con la fondamentale sentenza 20 maggio 1999, n.179, la Corte costituzionale ha stabilito,innanzitutto,che la questione dell'indennizzabilità dei vincoli urbanistici riguarda quei vincoli che: a) siano preordinati all'espropriazione ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, in quanto implicanti uno svuotamento incisivo della proprietà, se non discrezionalmente delimitati nel tempo dal Legislatore statale o regionale, attraverso l'imposizione a titolo particolare su beni determinati di condizioni di inedificabilità assoluta; b) superino la durata non irragionevole e non arbitraria, ove non si compia l'esproprio o non si avvii la procedura attuativa preordinata a tale esproprio con l'approvazione dei piani urbanistici esecutivi; c) superino quantitativamente la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà regolata dalla legge nell'ambito dell'art. 42 Cost.

La Corte ha,poi,avvertito che la possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli urbanistici su beni individuati, appartiene alla potestà pianificatoria e non è incostituzionale di per sé, purché, di fronte alla sostanziale alternatività fra temporaneità e indennizzabilità, l'esercizio della facoltà di rinnovo, eventualmente con diversa destinazione o con altri mezzi, o la proroga in sede legislativa, non provochino situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà e siano giustificate entro i limiti della ragionevolezza da una motivata valutazione procedimentale dell'Amministrazione preposta alla gestione del territorio o dall'apprezzamento del Legislatore .

Entrando nella questione dell’indennizzo in caso di reiterazione dei vincoli scaduti,il Giudice delle leggi ha deciso che in tema di imposizione di vincoli urbanistici, il Legislatore non è tenuto a disporre indennizzi quando i modi di godimento e i limiti imposti direttamente dalla legge ovvero mediante il completamento di un particolare procedimento amministrativo riguardino intere categorie di beni secondo caratteristiche loro intrinseche, con carattere di generalità ed in modo obiettivo; pertanto, i limiti non ablatori normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone territoriali omogenee e simili, sono connaturali alla proprietà.

La Corte ha ,poi,precisato che i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento (ad es. parcheggi, impianti sportivi, mercati e strutture commerciali, edifici sanitari, zone artigianali, industriali o residenziali), sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita.

La Corte ha concluso nel senso che la reiterazione amministrativa dei vincoli urbanistici di tipo espropriativo implicanti inedificabilità assume carattere patologico per la semplice assenza di previsione di indennizzo quando, anche se giustificata sul piano della programmazione, sia indefinita (magari attraverso rinnovi ripetuti) o quando il limite temporale sia indeterminato e quindi irragionevole, fermo che l'obbligo di indennizzo opera soltanto una volta trascorso il (tollerabile) primo periodo di « franchigia » fissato dalla legge; pertanto, il combinato disposto degli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4) e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e dell'art. 2, comma 1, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, pur non contrastando con gli artt. 9, 32 e 97 Cost., viola l'art. 42 Cost., nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i predetti vincoli urbanistici scaduti senza la previsione di un indennizzo secondo modalità legislativamente previste( La Corte ha sottolineato che la pronuncia non determina una caducazione automatica della norma, ma richiederà l'intervento additivo del Legislatore che scelga fra le possibili diverse modalità e misure di tipo indennitario o riparatorio, salva la possibilità per il giudice, di fronte alla persistente inerzia legislativa, di ricavare dal sistema regole per la liquidazione dell'obbligazione indennitaria).

Alla luce dei soprarichiamati principi fissati dal Giudice delle leggi (in particolare), con la sentenza n.179/1999(che costituisce l’attuale punto di approdo della questione), il Collegio dubita della legittimità costituzionale del sistema (artt. 36, comma 1, 37, 38 e 39 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”) nella parte in cui non prevede l'indennizzabilità dei vincoli inaedificandi.

La questione di costituzionalità- osserva il Collegio - appare rilevante, come già detto, dovendo il giudice fare applicazione delle norme predette e rientrando la questione medesima, in base al diritto vivente formatosi successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n. 575 del 1989 cit., nella giurisdizione del giudice amministrativo, come già rilevato.

Non sembra inutile aggiungere che ad eliminare il dubbio di illegittimità costituzionale sopra prospettato non soccorre il principio per cui,nell'operare la ricognizione del contenuto normativo della disposizione da applicare, il giudice a quo deve costantemente essere guidato dalla preminente esigenza del rispetto dei precetti costituzionali:eppertanto, ove un'interpretazione si riveli confliggente con alcuno di essi, è tenuto ad adottare le possibili letture alternative ritenute aderenti al parametro costituzionale, altrimenti vulnerato (v., tra le varie,le sentenze della Corte n. 149 del 1994, n.449 del 1995, nonchè le ordinanze nn. 121 e 226 del 1994). Ed invero,nella fattispecie,non vi è spazio per una siffatta lettura alternativa, attesa l’intrinseca natura delle disposizioni sospettate di incostituzionalità.

Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell’ art. 36,comma 1 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”), e delle altre disposizioni ad esso collegate(segnatamente gli artt. 37, 38 e 39), per contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 42 comma 3 della Costituzione, nella parte in cui consentono all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo secondo modalità legislativamente previste ed in conformità ai principi sopra richiamati”.

Sin qui per quanto riguarda il testo della ordinanza di questo Tribunale in data 22.12.2001.

La Corte costituzionale, con ordinanza 10-25 luglio 2002, dopo aver convenuto sulla rilevanza della questione sollevata da questo Tribunale, ha dichiarato la questione stessa manifestamente infondata sulla base alla considerazione essenziale che nel caso di specie – in assenza di una disciplina specifica dettata dal legislatore della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di indennizzabilità o meno dei vincoli urbanistici reiterati - sarebbe applicabile – in forza dell’art. 64 dello statuto speciale della Regione in parola approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 – “la disciplina relativa alla indennizzabilità degli anzidetti vincoli dopo il primo periodo di durata temporanea(periodo di franchigia da ogni indennizzo) contenuta nelle leggi statali, quale risultante dall’intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale(sentenza n. 179 del 1999) del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4 , e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza previsione di indennizzo”.

Pertanto, ha concluso la Corte, “il giudice rimettente avrebbe dovuto applicare i principi già esistenti nell’ordinamento e fare riferimento all’anzidetto quadro normativo statale, quale risultante a seguito della citata sentenza della Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla esistenza o dall’entrata in vigore di uno specifico intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo e, quindi, anche prima della entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327(Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazioni per pubblica utilità)[……..]”.

Ciò posto, nel caso di cui alla attuale controversia – osserva il Collegio - la ricorrente si duole che il precedente vincolo espropriativo(così rubricato: “zona di interesse collettivo”), poi decaduto, sull’area di sua proprietà(p.c. n. 1342/96), è stato reiterato (con la seguente dicitura: “servizi ed attrezzature collettive”), senza alcuna previsione di indennizzo.

La reiterazione del vincolo – sottolinea la deducente - ha mantenuto la natura assolutamente inedificabile del terreno de quo.

Alla luce della ordinanza 10-25 luglio 2002 della Corte costituzionale, tesè riportata, va applicata – in forza dell’art. 64 dello statuto speciale della Regione in parola approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 – “la disciplina relativa alla indennizzabilità degli anzidetti vincoli dopo il primo periodo di durata temporanea(periodo di franchigia da ogni indennizzo) contenuta nelle leggi statali, quale risultante dall’intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale(sentenza n. 179 del 1999) del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4 , e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza previsione di indennizzo”.

Pertanto, occorre “applicare i principi già esistenti nell’ordinamento e fare riferimento all’anzidetto quadro normativo statale, quale risultante a seguito della citata sentenza della Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla esistenza o dall’entrata in vigore di uno specifico intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo e, quindi, anche prima della entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327(Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazioni per pubblica utilità)[……..]”.

Ne discende che, non essendo controverso che il vincolo preordinato all'espropriazione imposto con gli atti impugnati sull’ area di proprietà della deducente ha superato il periodo quinquennale di durata temporanea, cioè di franchigia da ogni indennizzo, di cui all'art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, l'Amministrazione, nel reiterare il vincolo urbanistico preordinato all'espropriazione avrebbe dovuto prevedere il relativo indennizzo: gli atti impugnati sono, pertanto, illegittimi nella parte in cui omettono tale previsione(Cfr., ex pluribus, Cons. St. , Ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24; IV, 22 maggio 2000, n. 2934; T.A.R. Lazio, 4 agosto 2000, n. 6587).

3. In conclusione, assorbiti gli altri mezzi, il ricorso va accolto e gli impugnati atti, nella parte in cui prevedono la reiterazione del vincolo urbanistico de quo senza la contestuale previsione dell’indennizzo di cui si è parlato, vanno annullati.

4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.»


CONSIGLIO DI STATO 26-1-2009 N. 433: « 1. - Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione staccata di Lecce – Prima Sezione, ha accolto il ricorso in primo grado proposto dall’odierna appellata, proprietaria nel centro urbano del Comune di ... di un appezzamento di terreno contraddistinto in catasto al Fg. di mappa ... , avverso la deliberazione consiliare n. ... , con la quale il Comune di ... ha disposto, come si legge al n. 1) del relativo dispositivo, di “reiterare tutti i vincoli urbanistici del P.R.G. e dei P.P. del Comune di ... a norma delle leggi urbanistiche vigenti”.

La sentenza è impugnata con l’atto di appello all’esame dal soccombente Comune, il quale ne chiede l’integrale riforma, tornando a dedurre preliminarmente l’insussistenza dell’interesse della ricorrente originaria alla decisione e censurando altresì la sentenza stessa laddove ha accolto tutti i motivi di ricorso prospettati dalla ricorrente.

Questa si è costituita in giudizio, per resistere all’appello. (..)

La Sezione ritiene, infatti, che l’atto oggetto del giudizio (qualificabile, come si vedrà, come variante generale al P.R.G. reiterativa di vincoli preordinati all’esproprio e come riapprovazione di P.P. scaduti od in scadenza ) non appare rientrare tra quelli tassativamente enumerati al comma 1 dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971 e che la normativa speciale ivi recata in ordine alla dimidiazione dei términi processuali non possa estere estesa nella sua portata fino a comprendere anche i piani urbanistici di primo e secondo livello, anche quando gli stessi comportino dichiarazione di pubblica utilità delle opere ed impianti ivi previsti (v., con riferimento ai piani di secondo livello, Cons. St., V, 7 novembre 2005, n. 6183), essendo solo l’approvazione del progetto, nel sistema anteriore alla entrata in vigore del D.P.R. n. 327/2001, idonea ad integrare il momento iniziale di una procedura espropriativa.

Nel caso in esame, invece, è stato impugnato un atto di programmazione comunque preliminare rispetto alla approvazione del progetto delle opere, per cui l’impugnativa dello stesso non è soggetta alla regola della dimidiazione dei términi processuali.

4. – Passando al mérito dell’atto di appello, viene anzitutto in considerazione la proposta eccezione di sussistenza, in capo all’originaria ricorrente, di un difetto di interesse attuale a coltivare il ricorso, “insuscettibile, allo stato, di produrre qualsivoglia effetto lesivo della sua sfera giuridica” (pag. 4 app.): e ciò, secondo l’appellante, sia per “il mancato completamento dell’iter asseritamente occorrente, ai sensi dell’art. 16 L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56, per la introduzione di varianti al P.R.G. finalizzate all’adeguamento delle aree da destinare a standards” (ibidem); sia per l’assenza “di qualunque prova, da parte della ricorrente, in ordine alla natura e tipologia del vincolo asseritamente riproposto dall’Amministrazione appellante sulle aree di sua proprietà” ( pag. 6 app. ).

L’eccezione è in parte infondata ed in parte inammissibile.

Infatti, l’interesse a ricorrere avverso la deliberazione oggetto del giudizio sorge, in capo all’originaria ricorrente, per il solo fatto dell’intervenuta adozione di un atto, quello consiliare all’esame, indubbiamente incidente su interessi suoi proprii e specifici, nel momento in cui indiscutibilmente introduce ( con la disposta reiterazione “di tutti i vincoli urbanistici del P.R.G. e del P.P.”; e non è stata smentita, nel corso del giudizio, la circostanza che l’area di proprietà dell’appellata rientrasse tra quelle sottoposte a vincolo prima dal piano approvato nel 1976 e poi dal piano approvato nel 1984 ) prescrizioni urbanistiche in grado di influenzare il godimento ed il valore di mercato dell’area stessa; e ciò basta a ravvisare una posizione di interesse tutelabile, idonea a legittimare l’iniziativa giurisdizionale.

A ciò si aggiunga che, con la deliberazione consiliare in questione, il Comune, partendo da una analisi dei vincoli preordinati all’espropriazione recati dal vigente P.R.G., ha ritenuto di adempiere al “dovere pianificatorio”, sullo stesso incombente a séguito della “decadenza della previsione vincolistica” ( così la relazione preliminare del Sindaco ), mediante la riconferma dei “vincoli esistenti nel P.R.G.”, che la stessa relazione individua come una delle modalità alternative di adempimento del citato dovere.

Tanto comporta che vértesi in ipotesi dichiarata di adempimento dell’obbligo del Comune di procedere ad una nuova pianificazione delle aree rimaste prive di disciplina urbanistica a séguito dell’intervenuta decadenza dei vincoli urbanistici per il decorso del términe previsto dall’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, che, se secondo la giurisprudenza può essere assolto con l’adozione sia di una variante generale che di una variante specifica ( Cons. St., IV, 21 febbraio 2005, n. 585 e 21 agosto 2006, n. 4843 ), è stato nella fattispecie oggetto di variante generale, “adeguando il P.R.G. agli standards previsti dalle leggi urbanistiche e quindi reiterando tutti i vincoli urbanistici a partire da quelli di prossima scadenza” ( così, ancora, la citata relazione ).

In presenza, allora, di una variante generale al P.R.G., adottata con l’atto consiliare de quo, alla stessa non può essere disconosciuta una portata autonomamente lesiva delle posizioni giuridiche dei proprietarii delle aree dalla stessa interessate, già solo perché ad essa consegue l’eliminazione o la limitazione, rispetto alla previgente disciplina urbanistica dell’area interessata, dello ius aedificandi ( cfr. Ad. plen., n. 1 del 1983 ), acquisito per effetto della mancata attuazione del vincolo a contenuto espropriativo ( già previsto direttamente dal Piano regolatore ) nel términe di cinque anni dalla sua approvazione (vincolo, questo, la cui natura espropriativa è in fin dei conti accertata e presupposta dall’atto stesso di reiterazione, con qualificazione insuscettibile di essere rimessa in discussione, per lo meno ai limitati fini della verifica in sede giudiziale della sussistenza delle condizioni dell’azione), che, com’è noto, dà luogo alla successiva, conseguente ed automatica qualificazione dell'area già vincolata come zona bianca, soggetta alla disciplina stabilita dell'art. 4, ultimo comma, della legge 26 gennaio 1977, n. 10, sino all'adozione di nuove prescrizioni di zona da parte dell'Amministrazione comunale ( Cons. St., Sez. V, 9 dicembre 1996, n. 1491 e 30 ottobre 1997, n. 1409 ), ovvero, in caso di scadenza del términe entro cui deve essere attuato il piano particolareggiato esecutivo, alla applicazione delle prescrizioni del piano regolatore generale.

Alla variante stessa, pertanto, non può essere disconosciuta una portata autonomamente lesiva, seppur con riferimento allo stato di mera adozione ( in verità la variante di cui si tratta non risulta poi essere pervenuta alla sua approvazione definitiva ), come del resto questo Consiglio ha avuto già modo in precedenti occasioni di rimarcare.
E' stato, infatti, evidenziato che la delibera comunale di adozione di una variante allo strumento urbanistico, pur costituendo un elemento della fattispecie complessa che si completa con l'atto di approvazione regionale, nell'ordinamento vigente ha acquisito anche un'efficacia imperativa diretta e propria, che ne fa uno "strumento di governo del territorio" ( Cons. Stato, Ad. Plen., n. 1/1983, cit. ), che impedisce gli interventi edilizii ed urbanistici contrastanti con esso ed impone l'applicabilità delle misure di salvaguardia, già previste come discrezionali dalla legge 3 novembre 1952 n. 1902 e rese obbligatorie dall'art. 3, ultimo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 765 ( Cons. Stato, V, 14 novembre 1997, n. 1308 e 17 maggio 2000, n. 2874; da ultimo, Cons. St., V, 1 ottobre 2003, n. 5664 ).

Del resto, poi, il fatto che, nelle mòre del giudizio di primo grado, dette misure abbiano perso efficacia ( per il decorso, in assenza di un’espressa previsione nella normativa della Regione Puglia, del termine massimo di efficacia - triennale, o quinquennale in caso di trasmissione alla Regione entro un anno dalla scadenza del termine di pubblicazione - fissato dall'articolo unico della legge 1902/1952 ), non toglie che laddove – come nel caso in esame – sia stato imposto, esteso o confermato con essa un vincolo pubblicistico di utilizzazione, la vigenza del vincolo stesso per un periodo di tempo anche solo limitato ( che va dalla data di adozione della variante fino alla scadenza delle dette misure ) abbia comunque comportato una modifica potenzialmente pregiudizievole dell’assetto di interessi del proprietario dell’immobile destinatario di tale vincolo, alla cui declaratoria di illegittimità questi ha sicuramente interesse, oltre che in virtù dell’interesse morale a vedere completamente reintegrata la propria posizione giuridica, anche in vista di una eventuale azione risarcitòria, la cui eventuale intervenuta prescrizione non compete certo a questo Giudice, nemmeno in via incidentale, accertare in sede di indagine diretta solo ad acclarare la sussistenza dell’interesse all’annullamento dell’atto asseritamente lesivo e quindi potenzialmente produttivo di danno; e ciò vale anche a disconoscere la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso originario eccepita dal Comune sul presupposto dell’intervenuto atto consiliare n. 29 in data 9 aprile 2001, che, avendo nuovamente reiterato “tutti i vincoli urbanistici inseriti nel p.r.g. e nei p.p. vigenti del Comune di ...” ( pag. 7 mem. Comune ), sarebbe rimasto del tutto inoppugnato.

Quanto, poi, alla indagine, che l’appellante tenta di introdurre a fini di verifica della sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo all’originario ricorrente, circa la circostanza se la deliberazione impugnata “abbia inteso effettivamente … riprodurre vincoli preordinati all’espropriazione, ai sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999 e cioè implicanti riserva alla iniziativa pubblica dell’attuazione delle relative previsioni” ( pag. 7 app. ), fermo quanto già detto circa la insuscettibilità di rimettere in questa sede in discussione la natura espropriativa accertata e presupposta dall’atto stesso di reiterazione ( che il Comune non ha peraltro ritenuto di rivedere con nuova determinazione alla luce del sopravvenuto dictum del Giudice delle leggi ), essa non attiene certo all’oggetto della detta verifica, quanto piuttosto alla ammissibilità o meno di specifiche censùre che richiedano per la loro delibazione un accertamento della qui negata effettività del vincolo espropriativo, bastando per converso a radicare il contestato interesse a ricorrere la non contestata annoverabilità dell’area di proprietà dell’odierna appellata fra quelle, di cui, in quanto già oggetto di vincolo per effetto del previgente P.R.G., l’atto oggetto del giudizio ha reiterato la destinazione a standards.

5. – Così superate le eccezioni di inammissibilità del ricorso originario riproposte con il primo motivo di appello, può valutarsi la fondatezza delle ulteriori censùre con lo stesso prospettate, attinenti alle doglianze di primo grado accolte dal T.A.R.

5.1 – Una volta accertata, come s’è visto, la natura di variante generale al P.R.G. della deliberazione di cui si tratta ( recante una reiterazione dei vincoli effettuata mediante una riconsiderazione generale, o comunque estesa, delle opportunità di utilizzazione del territorio comunale, come risulta dalla già citata relazione del Sindaco laddove afferma che “il responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale … ha ampiamente documentato e certificato il deficit e la insufficienza degli standards che non sono proporzionati alle previsioni del P.R.G. e del P.P., sì che è obbligatorio per l’Amministrazione Comunale sanare il deficit denunciato … riconfermando i vincoli originari del P.R.G. e del P.P. …” ), sussistono certamente i vizii di illegittimità, denunciati con la seconda e terza censura del ricorso introduttivo, che, accolte dal Giudice di primo grado, non risultano scalfite dalle doglianze di appello.

5.2 – Quanto, infatti, alla dedotta incompetenza, alla stregua della legge professionale, del Geometra, pur se responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, alla progettazione di varianti al P.R.G., la stessa risulta sicuramente sussistente, giacché quella che l’Amministrazione insiste nel declassificare, appunto per superare la censura stessa, a mera “attività istruttoria, preparatoria e di supporto all’esercizio della funzione di amministrazione attiva” ( pag. 10 app. ), si rivela piuttosto, sulla base della documentazione in atti, attività di studio, ricerca e valutazione in mérito al deficit di standards posto dall’Amministrazione stessa a fondamento delle contestate determinazioni, da effettuarsi necessariamente con criterii tecnico-urbanistici e che, pur non sfociata formalmente in un “progetto urbanistico”, richiede una visione di insieme dei problemi di organizzazione e di sviluppo del territorio, pone problemi di carattere programmatòrio ed impone una valutazione complessiva di una serie di situazioni in ordine alla affermata necessità di reperimento degli standards, che, sotto il profilo tecnico, può incontrare difficoltà non facilmente superabili con la competenza professionale del geometra ( Cons. St., V, 3 gennaio 1992, n. 3 ), il cui ordinamento professionale non gli attribuisce siffatte competenze e che, peraltro, si vede attribuita dallo stesso la competenza in materia di “modeste costruzioni civili” e non certo, come creativamente deduce l’appellante, di “modeste opere urbanistiche”.

Né tali conclusioni possono risultare in qualche modo fallaci sol perché siffatta attività risulta nel caso di specie posta in essere dal geometra Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, giacché tale attribuzione non vale certo a mutare le competenze delineate dalla legge professionale, che peraltro, nell’attribuire al geometra “mansioni di perito comunale per le funzioni tecniche ordinarie” ( art. 16, comma 1, lettera q), del R.D. 11 febbraio 1929, n. 274 ), ne limita l’àmbito ai “comuni con popolazione fino a diecimila abitanti”, tra i quali non rientra il Comune appellante; il che esime il Collegio dalla risoluzione della questione se l’attività di cui qui si discute possa poi farsi rientrare o meno tra quelle “funzioni tecniche ordinarie” legittimamente da lui esercitabili in un Comune di quelle dimensioni, che, sia detto qui per incidens, non sembra possano ritenersi riferibili anche alla pianificazione urbanistica.

5.3 – La variante de qua andava, poi, assoggettata al procedimento di adozione ed approvazione del P.R.G., come espressamente statuisce il penultimo comma dell’art. 16 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56; procedimento che, invece, risulta incontestatamente omesso nel caso di specie.

Invero, a differenza di quanto prospettato dall’appellante, l’art. 16 citato non prevede alcuna eccezione ( e non delinea alcun diverso procedimento ) per una variante che il Comune all’uopo definisce di “mero adeguamento delle previsioni di piano ai criteri di dimensionamento dei c.d. standards normativamente previsti” ( pag. 12 app. ), sì che le varianti devono, secondo la ricordata disciplina regionale, essere adottate ed approvate con l’unico procedimento ivi indicato, quale che sia il loro oggetto e la loro portata.

Anche, invero, a voler far rientrare la stessa tra quelle di cui all’art. 55, comma 2, della stessa legge regionale (secondo cui “fino all'adozione ed approvazione del P.R.G. di cui al comma precedente, possono essere apportate varianti agli strumenti urbanistici vigenti predisposte solo per la realizzazione di opere pubbliche, nonché per la realizzazione dei programmi di edilizia economica e popolare e per la verifica degli standards ai sensi dell'art. 5, punto d), della legge regionale 12 febbraio 1979, n. 6”), vale notare che la norma non stabilisce alcuna particolare procedura di adozione ed approvazione delle stesse ( e dunque non pone alcuna disciplina speciale quanto al relativo procedimento ), ma si limita ad ammetterle, a fronte del generale divieto, recato dal precedente comma 1, di introduzione di varianti ai vigenti strumenti urbanistici generali fino alla adozione ed approvazione di un P.R.G. conforme alle prescrizioni della legge stessa ( divieto che trova la sua ratio nel generale obbligo di verifica del P.R.G. vigente a fini di adeguamento alla sopravvenuta normativa regionale ).

E, per finire, si noti che il successivo art. 56 stabilisce che “sono abrogate tutte le disposizioni contrarie o incompatibili con quelle della presente legge”, sì che la invocata fuoruscita dal modello procedimentale disegnato dall’art. 55 non potrebbe trovare fondamento nemmeno in precedenti, eventualmente diverse, disposizioni regionali, peraltro, comunque, nemmeno indicate dall’appellante.

5.4 – Con il terzo motivo di appello si contesta “il totale travisamento delle norme e dei fatti”, in cui cadrebbe “la ricostruzione effettuata dalla ricorrente in primo grado e condivisa dal giudice in ordine alla portata della deliberazione C.c. n. 51/95 in relazione agli artt. 21 co. 1°, 12° 14° e 37, co. 1° e 5° l.r. Puglia n. 56/1980” ( pag. 10 app. ).

In primo grado, invero, l’odierna appellata, sottolineato che l’area di sua proprietà era interessata, oltre che dai vincoli sulla stessa introdotti dai piani regolatori del 1976 e del 1984, da analogo vincolo recato da un piano particolareggiato ( nella specie denominato “C6” ) poi venuto a scadenza decennale ( “senza però che sulle aree vincolate abbiano avuto attuazione opere pubbliche di alcun genere”: pag. 3 ric. orig ), si doleva del fatto che, con la deliberazione impugnata, “per i medesimi vincoli che risultavano ricompresi nei Piani Particolareggiati scaduti, il Comune vi ha aggiunto anche la dichiarazione di pubblica utilità” ( pag. 4 ric. orig. ), così realizzando la violazione degli articoli 21 e 37 della legge regionale n. 56/1980.

Le deduzioni di appello ( secondo cui “non v’è stata … né una riapprovazione, senza l’osservanza della prescritta procedura e in mancanza del perfezionamento dell’iter di variante urbanistica, del piano particolareggiato C6 scaduto, né una illegittima proroga del termine della dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste dal medesimo piano particolareggiato”: pag. 10 app. ), sono infondate e vanno respinte.

In realtà, allorché, come nel caso di specie è incontestato, il P.P.E., al quale il P.R.G. subordini il rilascio di titoli edilizii e la pianificazione di dettaglio con riguardo alle aree ed ai tracciati per la viabilità e per le opere di interesse pubblico del nuovo insediamento, sia decaduto per il decorso del términe di efficacia, si applica l'art. 17 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, in base al quale è prevista la sola decadenza dei vincoli e degli speciali poteri, che la legge urbanistica attribuisce all'Amministrazione per consentire la realizzazione del programma urbanistico, mentre è consentita la "ultrattività" delle disposizioni del piano scaduto, disciplinanti l'edificazione ed, in particolare, delle prescrizioni di zona e di quelle relative agli allineamenti, affinché non sia alterato lo sviluppo urbanistico-edilizio così come armonicamente programmato dallo strumento scaduto; il che, nella Regione Puglia, è sostanzialmente confermato dall’art. 37, comma 5, della L.R. n. 56/1980, a norma del quale “decorsi i termini stabiliti per l'attuazione dei Piani esecutivi di cui ai precedenti commi, rimane efficace, per la parte non attuata, l'obbligo di osservare le previsioni dello strumento esecutivo mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della pubblica utilità delle opere previste”.

Valga, in proposito:

- notare che tale dichiarazione di pubblica utilità, i cui effetti decadono una volta trascorso il termine stabilito per l’attuazione del piano esecutivo, è ricondotta, dal comma 1 dello stesso art. 37, alla approvazione del piano, che, per l’appunto, “equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste”;

- ricordare che la Corte Costituzionale, con la sentenza 5 maggio 2003, n° 148, ha sancito l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, quinto comma, della Legge Regionale Pugliese 31 maggio 1980, n° 56 e dell'art. 17, secondo comma, della Legge Regionale Pugliese 27 Luglio 2001, n° 20, nelle parti un cui consentivano la protrazione dei vincoli preordinati all'espropriazione derivanti dalle previsioni degli strumenti urbanistici esecutivi non attuati nel termine di efficacia per essi normativamente stabilito ( dieci anni ).

Orbene, se, com’è pacifico in giurisprudenza, l'intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio di una determinata area prevista da un piano particolareggiato comporta la restituzione della stessa alla precedente destinazione urbanistica recata dal P.R.G. (Cons. St., Sez. V, 9 dicembre 1996, n. 1491 e 30 ottobre 1997, n. 1409) e se non è precluso all’Amministrazione comunale ( come si evince anche dal disposto del comma 11 dell’art. 21 della menzionata legge regionale, che stabilisce che “il P.P. ha validità fino alla data di entrata in vigore di un nuovo eventuale P.P.” ) di approvare un nuovo Piano Particolareggiato ( sia nella vigenza di un precedente che ad intervenuta sua scadenza ) per un suo eventuale aggiornamento alla luce della situazione di fatto realizzatasi o comunque per la attuazione della parte del Piano precedente rimasta ineseguita ( e ciò anche solo per la persistenza della specifica esigenza pubblica di realizzare l'intervento costruttivo oggetto di localizzazione, proprio sulle aree sottoposte in precedenza a vincolo poi divenuto inefficace o comunque in scadenza, all’uopo comparando tale necessità con l'interesse del privato già gravato da un regime vincolistico rimasto inattuato: Cons. St., Ad. Pl., 30 aprile 1984, n. 10; Sez. V, 21 maggio 1999, n. 593 ), non v’è dubbio che lo strumento di attuazione di siffatto obiettivo è tipico e nominato ( la riapprovazione o proroga del piano, a seconda che il primo sia già venuto o meno a scadenza ) e che esso non può essere legittimamente raggiunto dall’Amministrazione, come pretenderebbe l’appellante ( peraltro contraddicendosi, laddove richiama a sostegno delle sue difese “l’orientamento giurisprudenziale consolidato in ordine agli effetti della perdita di efficacia di un p.p.e. per scadenza del termine decennale, costantemente individuati nel venir meno della pubblica utilità delle opere in esso previste”: pag. 11 app. ), con una mera dichiarazione di pubblica utilità delle aree ricomprese nel P.P. scaduto ( recata appunto dalla deliberazione oggetto del giudizio, peraltro con un palese travisamento della funzione e dell’oggetto dell’istituto laddove dichiara di pubblica utilità “le aree” invece che “le opere” ), dichiarazione, questa, che l’art. 37 citato ricollega solo alla approvazione del Piano e non consente così di configurare come atto autonomo, dalla prima svincolato e sostanzialmente vòlto, in violazione della norma stessa ma anche dei principii generali che regolano il sistema della protrazione dei vincoli urbanistici, a reiterare un vincolo scaduto ( od in scadenza ), già preordinato alla espropriazione o sostanzialmente espropriativo, senza previsione di durata e di indennizzo ( v., in proposito, l’iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia di espropriazione ripercorso dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 148/2003 ).

Dunque, il rinnovo dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità per tutte le aree con destinazione di P.P. a standards, disposto con la deliberazione oggetto del giudizio, si configura come riapprovazione ( o, il che è lo stesso, proroga ) del P.P. scaduto ( od in scadenza ), illegittima, ai sensi dell’art. 21 della L.R. n. 56/1980, per mancata osservanza delle procedure di formazione ed approvazione ivi prescritte, oltre che per non essere stata essa preceduta, come stabilisce il comma 15 dello stesso articolo, dall’approvazione della relativa variante al P.R.G., con la stessa deliberazione adottata.

5.5 – Con il quarto motivo dell’originario gravame, la ricorrente lamentava eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria e sviamento, per non avere il Consiglio “operato verifiche urbanistiche in concreto né riguardo all’intero territorio comunale, né riguardo ad ogni singola maglia in cui ciascun vincolo rinnovato ricadeva …”; né lo stesso, si aggiungeva, “si è preoccupato di verificare l’attualità e l’attuabilità e quindi la realizzabilità dei vincoli che pure ha acriticamente rinnovato” (pag. 12 ric. orig.).

Il T.A.R. ha accolto in parte la censura, ritenendo “che la deliberazione di variante generale finalizzata alla reiterazione dei vincoli urbanistici scaduti … non necessita di motivazione specifica e polverizzata … [ sul ] presupposto della contestuale necessaria previsione di indennizzo da corrispondere ai proprietari dei terreni interessati” ( pag. 8 sent. ); sì che, ha concluso il Giudice di primo grado “nella impugnata deliberazione consiliare n° 51/95 manca, del tutto, la previsione ( sia pure generica ) dell’indennizzo da corrispondere per la disposta rinnovazione dei vincoli urbanistici scaduti” ( pag. 9 sent. ).

Anche avverso tale statuizione si indirizza l’atto di appello ( sì che erra l’appellata quando afferma che il rilevato vizio di “mancata previsione di indennizzo … non ha formato oggetto di impugnazione da parte del Comune”: pag. 17 controric. ), deducendosi in primo luogo che non sarebbe “nemmeno invocabile l’obbligo della variante di motivare sulle sopravvenute ragioni che determinano la totale o parziale inattendibilità del piano” ( pag. 12 app. ) ed in secondo luogo che “quand’anche … si acceda alla tesi della necessità della motivazione, non se ne potrebbe disconoscere la sussistenza …” ( ibidem ); così, in sostanza, rileva il Collegio, disconoscendo l’esistenza del presupposto affermato dal T.A.R. per riconoscere l’obbligo di previsione dell’indennizzo.

Orbene, i rilievi formulati sul punto da parte appellante, così come il corrispondente motivo del ricorso di primo grado, si rivelano, ad avviso del Collegio, improcedibili per carenza di interesse, alla luce della veduta sussistenza dei vizii di carattere procedimentale, che sono idonei a viziare alla radice l’atto oggetto del giudizio, che, per la riscontrata mancanza del giusto procedimento, si ritrova svuotato del suo stesso “contenuto”, di cui il Giudice non può conoscere in assenza del primo, atteso che la puntuale procedimentalizzazione legislativa dell’adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici comunali e loro varianti è proprio preordinata a consentire che alle scelte dell’Amministrazione, di ( nuova ) zonizzazione del territorio comunale o di parte di esso ( tali da incidere su di una generalità di beni ), si pervenga sulla base di una valutazione complessiva e ponderata dell’interesse pubblico alla razionale organizzazione del territorio in uno con le aspettative qualificate dei privati, che dai possibili apporti procedimentali ( cui le scansioni del procedimento stesso sono in fin dei conti funzionali ) tragga linfa per una idonea motivazione dell’atto, dei cui possibili vizii non si può pertanto nemmeno discutere allorché la motivazione stessa sia già comunque di per sé inidonea a sorreggere l’atto in quanto “costruita” sulla base di un’istruttoria carente; sì da non consentire al Giudice alcun utile, ulteriore, sindacato della motivazione stessa.

Sul punto, che, attenendo all’esistenza di una condizione dell’azione quanto al motivo de quo, è rilevabile d’ufficio dal Giudice di appello allorché gli venga comunque devoluto l’esame della censura di primo grado ( come appunto accade nel caso di specie ), la sentenza di primo grado va pertanto riformata, con declaratoria dell’improcedibilità per carenza di interesse della censura stessa.

6. – In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza di primo grado va confermata, nei sensi e nei limiti di cui sopra.

7. – Possono integralmente compensarsi tra le parti le spese del presente grado di giudizio, ferma la liquidazione delle spese della fase cautelare effettuata con Ordinanza n. 533/01. »



TAR RC 14.6.2007 N. 510: « Con il presente gravame i ricorrenti hanno impugnato: il decreto dirigenziale n. 15234 in data 24 settembre 2004 di approvazione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica e dei relativi elaborati, atti e allegati (come individuati nella delibera del Consiglio Comunale n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione dello strumento urbanistico), per essersi proceduto alla illegittima reiterazione di vincoli urbanistici oramai decaduti, nonché a declassare un'ampia area edificatoria in terreno agricolo senza motivazione dopo che il Consiglio Comunale, con delibera n. 40 del 29 dicembre 2003, aveva accolto quattro delle sei osservazioni avanzate dal ricorrente, trasmettendole al Dipartimento di Urbanistica della Regione Calabria; la variante generale al Piano Regolatore generale dei relativi elaborati, atti ed allegati (come indicati nella delibera del Consiglio Comunale n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione dello strumento urbanistico); la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica 14 in data 9 agosto 1985 di approvazione del piano particolareggiato di attuazione "Zona Sportiva" del Piano Regolatore Generale; la deliberazione della Giunta Regionale n. 623 in data 14 settembre 2004 di approvazione della variante parziale al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica; la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica n. 20 in data 30 luglio 2004; la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica; le proposte controdeduzioni alle osservazioni formulate dall'architetto Fausto Germanò e allegate con la lettera "A" alla delibera del Consiglio Comunale 40 in data 29 dicembre 2003; l'istruttoria resa dal Servizio Regionale Strumenti Urbanistici in data 9 giugno 2004; il parere reso dalla Commissione Urbanistica Regionale nella seduta del 23 giugno 2004; le controdeduzioni ai sensi dell'articolo 4 del regionale 16 del 1994 espresse dall'Ufficio Tecnico Comunale di Gioiosa Ionica e allegate alla delibera consiliare n. 20 in data 30 luglio 2004.

Deve premettersi che i ricorrenti sono comproprietari di lotti di terreno posti a ridosso del centro abitato di Gioiosa Ionica e le particelle da essi possedute, confinanti tra loro, creano un'area territoriale che si sviluppa dalla strada provinciale “Gioiosa Ionica-Martone” alla fiumana Torbido con una serie di interruzioni lineari e puntuali.

Gran parte di quest'area compone l'azienda agricola di proprietà degli odierni ricorrenti e parte dei terreni, nel Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica approvato nel 1980 sono state assoggettate da detto strumento urbanistico a vincoli di destinazione (preordinati all’esproprio), come meglio specificato in ricorso.

A seguito della pubblicazione della variante al Piano Regolatore del 1980 il ricorrente (..) ha presentato osservazioni in ordine alle seguenti questioni: immotivato declassamento da zona B a zona E della particella 185 del foglio censuario 26; immotivata reiterazione del vincolo destinato ad attrezzature e impianti sportivi della particella 211 dello stesso foglio censuario; immotivata imposizione del vincolo cimiteriale per le particelle 205 e 208; richiesta di inclusione di parte della particella 208 in zona T, avendo essa caratteristiche urbane particolarmente interessanti; richiesta per le particelle 208 del foglio censuario 26 e per le particelle 77, 147 e 6 (in parte), ricadenti parzialmente in zona E e interessate dal vincolo archeologico, di mantenimento inalterato della situazione vigente, con possibilità di poter presentare un proprio progetto, previo nullaosta della competente Soprintendenza Archeologica, per la fruizione gratuita dell'area con la creazione di percorsi naturalistici ed eventuali luoghi di sosta senza alterazione del contesto ambientale; richiesta per le particelle 147, 6 (in parte), 149 e 151 del foglio censuario 31, già ricadenti in zona verde attrezzato con attrezzature di impianti sportivi, di classificazione a verde agricolo attrezzato.

Le osservazioni del ricorrente sono state controdotte e classificare al punto otto, nonché allegate sotto la lettera A alla delibera n. 40 in data 29 dicembre 2003 del Consiglio Comunale, il quale ha accolto le prime quattro osservazioni, respingendo invece quelle ulteriori ulteriori.

La Commissione Urbanistica Regionale, con parere in data 23 giugno 2004, ha approvato parzialmente l'osservazione di cui al punto 2 delle controdeduzioni e non ha accolto le altre osservazioni, senza rendere al riguardo alcuna specifica motivazione.

Il Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica, con delibera n. 20 del 30 luglio 2004, in sede di approvazione con modificazione richiesta dalla Commissione Urbanistica Regionale, ha proposto, previa relazione del responsabile dell'Area Tecnica Comunale, ai sensi dell'articolo 4, l'accoglimento integrale delle osservazioni di cui ai punti 1, 2 e 9.

Con delibera n. 623 in data 14 settembre 2004, la Giunta Regionale della Calabria ha approvato la variante al Piano Regolatore Generale di Gioiosa Ionica, accogliendo le osservazioni di cui ai numeri 1, 2 e 9 e non accogliendo le osservazioni ulteriori.

In data 24 settembre 2004 è stato emesso il decreto dirigenziale n. 15234 di approvazione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune.

Con la variante al Piano, destinata a sostituire integralmente il precedente strumento urbanistico, le particelle 211, 212 e 335 del foglio censuario 26 e le particelle 77, 147 e 6 (tutte o in parte), nonché quelle 149 e 151 del foglio censuario 31 di proprietà degli odierni ricorrenti continuano ad essere assoggettate (ormai da ventiquattro anni) a vincoli di destinazione urbanistica (preordinati dell'espropriazione) per “attrezzature ed impianti sportivi” e “Sede viaria”.

Con il primo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione e violazione dell'articolo 2 della legge n. 1187 del 1968.

In particolare, i ricorrenti hanno osservato che le particelle 211, 212 e 335 del foglio censuario 26, nonché le particelle 146, 6 (in parte), 140 e 151 del foglio censuario 31 erano state vincolate con il Piano Regolatore Generale del 1980 e l'ente aveva proceduto, nell'agosto del 1985, all'approvazione di un piano particolareggiato con deliberazione del Consiglio Comunale 14, il quale, peraltro, non aveva mai avuto alcun seguito procedimentale.

Con l'approvazione della variante al Piano il Comune, secondo la prospettazione di parte ricorrente, avrebbe effettuato sulle richiamate particelle la reiterazione del vincolo scaduto, asserendo, in sede di norme tecniche di attuazione, che "per la sotto zona esiste, allo stato attuale, uno strumento urbanistico esecutivo che andrà rivisto alla luce della perimetrazione archeologica".

Ad avviso dei ricorrenti il vizio in cui è incorso il Comune appare di tutta evidenza , in quanto il piano particolareggiato, non avendo trovato concreta attuazione nemmeno nella fase procedimentale, doveva ritenersi ampiamente decaduto e, comunque, inefficace, stante l’inutile decorso del lasso di tempo previsto dalla legge (dieci anni).

Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato violazione degli articoli 9 e 10 della legge n. 150 del 1942 e successive modificazioni, eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti attività provvedimentale amministrativa, disparità di trattamento è carenza di istruttoria e di motivazione.

In particolare, i ricorrenti hanno rilevato che, a seguito delle osservazioni presentate, il Consiglio Comunale, con deliberazione n. 40 del 29 dicembre 2003 aveva stabilito di accogliere integralmente le prime quattro osservazioni di e respingere quelle ulteriori.

In sostanza, l'organo comunale aveva accolto le osservazioni del ricorrente circa la riclassificazione della particella 185 del foglio censuario 26, riportandola da zona E a zona B, e la riclassificazione di parte della particella 211 del medesimo foglio censuario in zona B, eliminando il vincolo di “Attrezzature e impianti sportivi”.

Era stata anche accolta l'osservazione relativa alle particelle 205 e 208 (in parte), con l'eliminazione dell'ampliamento del cimitero con la relativa fascia di rispetto e il ripristino della zona di completamento B4, nonché la quarta osservazione, tesa a rendere edificatoria la parte terminale della particella 208 del foglio censuario 26.

L'organo regionale, peraltro, senza rendere alcuna specifica motivazione al riguardo, avrebbe ignorato le osservazioni accolte dal Consiglio Comunale, non adempiendo in tal modo al proprio obbligo di indicare le ragioni di siffatte modifiche e menomando sul punto l'autonomia del Comune (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 1126 del 3 agosto 1998).

Con il terzo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato eccesso di potere per erronea valutazione sulla situazione orografica della particella 185 del foglio censuario 26 ed illogicità.

In particolare, i ricorrenti hanno osservato che la variante generale impugnata includeva la particella 185, già ricompressa in zona B2 di completamento, nella “Zona B sottratta per motivi orografici”, sulla base di una motivazione erronea e contraddittoria.

L'Amministrazione regionale, ritualmente intimata, si è costituita in giudizio, sollecitando il rigetto del gravame e osservando, in estrema sintesi, che quasi tutte le osservazioni al Piano Regolatore Generale erano state rigettate sul rilievo del contrasto con lo studio geomorfologico e il parere di cui all'articolo 13 della legge n. 64 del 1974 reso dal competente Settore Geologico Regionale e in quanto quasi tutte finalizzate al raggiungimento di interessi squisitamente e unicamente privatistici.

Inoltre, l'Amministrazione ha osservato che le scelte effettuate riguardo la destinazione di singole aree costituiscono, in linea di massima, apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 664 del 2002) e non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale seguiti nell'impostazione dello stesso strumento urbanistico generale (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2639 del 2000), essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento allo strumento medesimo e ai relativi elaborati grafici, salvo che particolari situazioni non avessero creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni apparissero meritevoli di specifiche considerazioni.

Ad avviso della Regione, nel caso del proprietario inciso dalla variante di reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione che comprtano l'inedificabilità, non è ravvisabile alcun affidamento qualificato, ma solo un'aspettativa generica ad una “reformatio in melius”, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspiri ad una utilizzazione più proficua dell'immobile, di talchè non è necessaria una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma solo una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 24 del 1999).

Anche il Comune di Gioiosa Ionica, ritualmente intimato, si è costituito in giudizio, sollecitando il rigetto del gravame e osservando, in particolare, che risultava legittima la reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio adottata in sede di variante generale al Piano Regolatore e non accompagnata da una motivazione specifica, essendo sufficiente, per la prova della persistente attualità delle esigenze urbanistiche sottese alla reiterazione, un'adeguata motivazione di carattere generale (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 4077 del 24 luglio 2001).

Il Comune ha anche osservato che la reiezione delle osservazioni dei privati non necessita di una specifica motivazione e che le deduzioni favorevoli adottate dal Comune nei confronti di alcune di tali osservazioni non implicava l'automatica modifica del progetto del Piano, in quanto quest’ultima poteva solo derivare da uno specifico atto deliberativo della stessa autorità comunale o, in difetto, dalla decisione dell'autorità proposta all'approvazione del Piano stesso (Consiglio di Stato, Sezione V, n. 372 del 31 marzo 1978).

In relazione, poi, alla particella 185, l'Amministrazione Municipale ha osservato che le implicazioni di natura geologica e di stabilità riscontrate avevano consigliato la sua esclusione dalle aree destinate ad attività edificatoria, allo scopo di non turbare l'equilibrio e di mantenere l'uso agricolo anche a fini paesistico e ambientali.

Tale scelta discrezionale dell'ente risulterebbe, ad avviso del Comune, ben motivata e confacente all'interesse urbanistico e, in quanto tale, non sarebbe sindacabile da parte degli odierni ricorrenti.

Nella pubblica udienza del 5 luglio 2006, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Ad avviso del Collegio il ricorso fondato nei termini di seguito specificati.

Deve, infatti, rilevarsi che, come osservato da parte ricorrente, le particelle 211,c212 e 335 del foglio censuario 26, nonché le particelle 147, 6 (in parte), 149 e 151 del foglio censuario 31 erano state vincolate con il Piano Regolatore Generale del 1980 e l'ente aveva proceduto, nell'agosto del 1985, all'approvazione di un piano particolareggiato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 14, che però non aveva mai avuto alcun seguito procedimentale.

Con l'approvazione della variante al Piano Regolatore Generale, il Comune ha effettuato sulle richiamate particelle la reiterazione di un vincolo scaduto, in quanto il piano particolareggiato, non avendo trovato concreta attuazione nemmeno nella fase procedimentale, doveva ritenersi ampiamente decaduto e comunque inefficace per il decorso del lasso di tempo previsto dalla legge (cieci anni).

Poiché nessuna pianificazione è stata mai attuata per le particelle sopra richiamate, il fondo dei ricorrenti è, conseguentemente, rimasto libero da ogni intervento costruttivo e di urbanizzazione, con la conseguenza che, sul punto, lo strumento urbanistico adottato dal Comune difetta di adeguata motivazione.

Come, infatti, sostenuto da questo Tribunale (sentenza n. 347 del 16 maggio 2001), il Comune ha, sì, il potere di reiterare i vincoli, purché però la relativa determinazione sia sorretta da una specifica motivazione, la quale non può certo esaurirsi in una mera rappresentazione grafica, richiedendosi, invece, una puntuale valutazione sulla persistenza della specifica esigenza pubblica dell'area, comparata con l'interesse del privato già gravato da un vincolo rimasto inattuato (Consiglio di Stato, Sezione V, n. 593 del 21 maggio 1999, e Sezione IV, n. 1520 del 13 novembre 1998).

Inoltre, con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, n. 2, 3,4 e 40 della legge n. 1150 del 1942 e 2, primo comma, della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentivano all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all’espropriazione o che comportassero l'inedificabilità senza la previsione di alcun indennizzo.

A seguito di tale pronuncia, l'articolo 2 della legge n. 1187 del 1965 deve, quindi, intendersi modificato nel senso che la reiterazione dei vincoli scaduti è ammissibile e legittima solo se prevede un indennizzo a favore dei proprietari interessati, mentre nella specie non è stato previsto dal Comune alcun indennizzo con la variante in questa sede impugnata.

Il Collegio ritiene, inoltre, che non vi sia stata una compiuta e puntuale istruttoria da parte della Commissione Urbanistica Regionale in ordine alle osservazioni del ricorrente accolte dal Consiglio Comunale, atteso che il rigetto da parte della Commissione Urbanistica - senza alcuna motivazione - delle osservazioni invece accolte dal Consiglio Comunale risulta assolutamente ingiustificata e non può considerarsi adeguatamente sostenuta dal mero richiamo di stile al presunto perseguimento di interessi personalistici.

Anche per quanto concerne la particella 185 del foglio censuario 26, il Tribunale deve osservare che nel Piano di Assetto Idrogeologico della Regione Calabria i terreni ricadenti in tale area, con l'eccezione di quelli ricompresi nello specifico ambito di un ripido promontorio, sono stati classificati come "stabili" o "relativamente stabili".

In questi ultimi terreni l'edificazione resta subordinata a un più approfondito e dettagliato esame geologico e tecnico condotto in sito, opportunamente documentato, nonché all'eventuale realizzazione di opere di sostegno.

Non si comprende, pertnato, il motivo per cui nel terreno in questione, il quale non rientra nell'ambito del ripido promontorio soggetto a frana, debba essere esclusa “in toto” l'edificazione.

L'illogicità della decisione amministrativa risulta anche dalla relazione alla variante di Piano Regolatore Generale, in cui si afferma (pagina 16: "Caratteristiche geologiche del terreno") che i terreni, sebbene con differente resistenza e compressione, sono generalmente idonei agli usi edificatori (con l’eccezione di quelli definiti "df: detriti di falda", per cui l'edificazione non è consigliabile e di quelli argillosi o a matrice prevalentemente argillosa, per i quali è opportuno evitare - per quanto sia possibile - l'installazione di infrastrutture).

Per le considerazioni che precedono il presente ricorso deve essere accolto con annullamento, per la parte che interessa, dei provvedimenti impugnati e conseguente obbligo delle Amministrazioni intimate di provvedere nuovamente tenendo conto di quanto statuito con la presente decisione.

Sussistono giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese del presente giudizio. »



TAR FI 26-11-2001 N. 1709: « La Società ricorrente, proprietaria di un suolo sito nel centro urbano di Livorno, insta per l’accertamento del suo diritto all’indennizzo che assume le sia dovuto dal Comune intimato, preposto alla pianificazione urbanistica, a causa della reiterata conferma, sull’area di cui sopra, di vincoli urbanistici a carattere espropriativo e comunque comportanti inedificabilità.

Al riguardo invoca la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999, con la quale il giudice delle leggi -nel dichiarare l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7 nn. 2, 3 e 4, e 40 della L. n. 1150/42 e 2, comma 1, della L. n. 1187/68, nella parte in cui consente la reiterazione senza indennizzo dei vincoli espropriativi o di inedificabilità- ha enunciato il principio che la reiterazione dei vincoli suddetti dev’essere comunque indennizzata.

Premesso quanto sopra, ritiene il Collegio di dover condividere l’eccezione d’inammissibilità del ricorso avanzata dall’Amministrazione comunale, sul rilievo che in ordine alla domanda della ricorrente la giurisdizione appartiene al giudice ordinario e non invece all’adito giudice amministrativo.

Va rilevato, infatti, che l’art. 34, terzo comma, lettera b), del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80, anche nella nuova formulazione di cui alla legge n. 205/2000, ha disposto che nulla è innovato in ordine “alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.

Ebbene, l’ampia formula legislativa, utilizzata nella citata disposizione, richiamando sia gli atti di natura specificamente espropriativa che quelli di natura più genericamente ablatoria, attribuisce alla giurisdizione del G. O. anche le pronunce inerenti, come nel caso in esame, a controversie per indennizzi rivendicati a seguito di reiterazione di vincoli urbanistici sostanzialmente ablatori (cfr., in termini, TAR Campania, Na, I, n. 603 dell’8.2.2001).

Non osta, del resto, a tale ricostruzione, la generale previsione, contenuta nel comma primo del sopracitato art. 34, di attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle controversie “in materia urbanistica ed edilizia”, in quanto la particolarità delle vertenze indennitarie, pur se eziologicamente connesse, come nel caso che ne occupa, a vicende urbanistiche, conferisce un carattere di specialità alla norma attributiva della relativa giurisdizione al G. O., con conseguente prevalenza, nella specifica materia, di tale giurisdizione rispetto a quella del giudice amministrativo in materia urbanistica.

Che poi la reiterazione dei vincoli urbanistici determini un fenomeno sostanzialmente ablatorio, uno svuotamento di contenuto del diritto di proprietà, una “espropriazione di valore”, è dato pacifico, costituendo anzi la ragione di base dell’intervento della Corte Costituzionale di cui alla già citata sentenza n. 179/99.

Da ultimo, il Collegio rileva che la pretesa all’indennizzo per vincoli reiterati oltre i termini di franchigia e di normale tollerabilità fissati dalla legge, trova ragione non in un damnum iniuria datum e quindi in un fatto illecito, bensì (almeno sul piano dei principi) in un fatto lecito dannoso. Non osta quindi al riconoscimento della cognizione, in materia, del giudice ordinario, la parallela competenza del giudice amministrativo in tema di risarcimento danni per atti amministrativi illegittimi in materia urbanistica (in ipotesi anche riguardanti la reiterazione di vincoli urbanistici), trattandosi di giudizi aventi oggetto, petitum e causa petendi diversi. »



TAR BO 1-2-2007 N. 121: « 4.5) Per quanto riguarda la necessità di motivare le scelte operate in sede di predisposizione dello strumento urbanistico generale (o di sua variante generale) che comportino reiterazione di vincoli scaduti (espropriativi o di inedificabilità assoluta) è innanzitutto opportuno il richiamo alla sentenza 22 dicembre 1999 n. 24 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in cui si afferma (par. 4.10) che "la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità non richiede una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma soltanto una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima". Per giungere a tale conclusione l'Adunanza Plenaria argomenta:

• che, in caso di reiterazione di vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, in capo al proprietario inciso non è ravvisabile "un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell'Amministrazione, ma soltanto un'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell'immobile";

• che in relazione a tanto non sussiste la necessità di una motivazione "polverizzata", cioè riguardante la destinazione di ogni singola area interessata dal vincolo; tanto più dopo che la sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1999 n. 179 ha chiarito "che dopo il periodo di franchigia, la reiterazione dei vincoli implica la previsione di un indennizzo";

• che dunque, così come riconosciuto dalla medesima Corte Costituzionale anche prima dell'affermazione della indennizzabilità dei vincoli urbanistici, la reiterazione dei vincoli stessi è legittima purché "adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche".

Ed in effetti anche la citata sentenza n. 179 del 1999 si richiama all'orientamento giurisprudenziale costituente diritto vivente "secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se è corredata da una congrua e specifica motivazione sull'attualità della previsione, con una nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo"; e conclude nel senso che "la reiterazione può essere ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e motivate come attuali e persistenti".

In sintesi, si può affermare che, secondo l'orientamento richiamato (largamente seguito dalla successiva giurisprudenza amministrativa e, tra gli altri, anche da questo TAR: cfr. le sentenze 25 novembre 2003 n. 2514 e 7 febbraio 2006 n. 160), l'obbligo di motivazione sussiste non con riguardo alla posizione singolare di ogni proprietà e di ogni area interessate dalla reiterata previsione vincolistica, bensì, più in generale, in rapporto all'effettiva sussistenza di attuali esigenze idonee a giustificare la reiterazione del vincolo.

Peraltro, con la recentissima ordinanza n. 6603 del 10 novembre 2006 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha (nuovamente) rimesso all'Adunanza Plenaria la questione relativa all'estensione della motivazione di una variante reiterativa di vincoli decaduti, rilevando in particolare che alcune pronunce della medesima Sezione (tra le altre 30 giugno 2005 n. 3535 e 9 agosto 2005 n. 4225) hanno subordinato la legittimità della reiterazione dei vincoli ad una motivazione ben più stringente (relativa: alla perdurante attualità della previsione dei vincoli stessi, comparata con gli interessi privati; alle ragioni del ritardo che hanno determinato la decadenza del vincolo ed a quelle riguardanti l'impossibilità di soluzioni alternative; alla serietà ed affidabilità, anche sul piano finanziario, della realizzazione nel quinquennio delle opere sottese al vincolo).

Allo stato, comunque, il Collegio ritiene di conformarsi all'orientamento prevalente (già seguito dal Tribunale nelle sentenze citate) ed in proposito osserva che dagli atti acquisiti al giudizio non emergono specifici riferimenti riguardanti la scheda 6 (in cui ricadono gli immobili identificati ai precedenti punti a), b), c), d), parzialmente interessati dalla reiterazione di un vincolo per la viabilità) che valgano ad illustrare (pur nei limiti indicati da A.P. n. 24/1999) le ragioni della rinnovata imposizione di un vincolo preordinato all'espropriazione; e neanche le difese delle Amministrazioni resistenti hanno fornito indicazioni utili in proposito, limitandosi alla mera affermazione dell'adeguatezza delle motivazioni relative alle scelte vincolistiche qui contestate.

In relazione a quanto sopra si deve concludere per la fondatezza della censura formulata, in entrambi ricorsi, al n. 4).

4.6) È fondata altresì la censura formulata al n. 5), riguardante la mancata previsione di un indennizzo. Sulla illegittimità costituzionale delle norme che consentono all'Amministrazione di reiterare vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo, la Corte Costituzionale si è ripetutamente espressa, in primis nella sentenza 20 maggio 1999 n. 179, con cui ha dichiarato "l'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo" (in ordine all'efficacia retroattiva delle sentenze del Giudice costituzionale, con l'unico limite dei rapporti ormai esauriti, si veda da ultimo, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 settembre 2005 n. 4513). Il conseguente orientamento della giurisprudenza amministrativa è nel senso di riconoscere l'illegittimità degli strumenti urbanistici generali (o loro varianti) che, nel reiterare vincoli di tal genere, omettono di prevedere il relativo indennizzo (cfr. Consiglio di Stato, A.P. 22 dicembre 1999 n. 24 - par. 3.2 -; tra le più recenti, Sez. IV, 28 dicembre 2006 n. 8041, con ampi richiami a precedenti). »



TAR PR 25-3-2004 N. 131: « Impugnano i ricorrenti la variante generale al piano regolatore del Comune di Piacenza, limitatamente alla parte in cui viene destinata a “verde pubblico” un’area di loro proprietà. Si dolgono della reiterazione di un vincolo di natura espropriativa, ed in particolare lamentano sia la carente motivazione in ordine al protrarsi del vincolo medesimo sia la mancata previsione dell’obbligo di corresponsione di un indennizzo. Invocano inoltre il ristoro dei danni subiti, anche con riferimento al periodo anteriore alla nuova variante, e tanto sotto il profilo risarcitorio, oltre che indennitario.

Una prima questione attiene alla motivazione della reiterazione del vincolo urbanistico. I ricorrenti ne assumono l’insufficienza, invocando la necessità di una congrua e specifica motivazione sull’attualità della previsione, con nuova e adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano che deve essere tanto più dettagliata e concreta quanto più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo.

La censura è infondata.

La costante giurisprudenza (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 febbraio 2002 n. 664 e 3 ottobre 2001 n. 5207) afferma che, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifica considerazione; che tali peculiari evenienze – le uniche idonee a giustificare una più incisiva motivazione delle scelte operate – vanno ravvisate nel superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, nella lesione dell’affidamento qualificato del privato in ragione dell’esistenza di convenzioni di lottizzazione o di accordi di diritto privato tra comune e proprietari delle aree o di aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; che, nel caso di proprietario inciso dalla variante di reiterazione di vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, non è ravvisabile alcuna aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile, sì che la c.d. “polverizzazione” della motivazione del piano sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, la quale non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano stesso; che, ai fini della legittimità della variante, pertanto, è sufficiente, sotto il profilo della motivazione e dell’istruttoria, l’accertata esistenza di problematiche, anche di ordine generale, purché concrete e attuali, non arbitrarie o illogiche, che evidenzino le esigenze pubbliche da soddisfare in sede pianificatoria, non essendo invece necessaria una rinnovata indagine su ogni singola area per giustificare la sua specifica idoneità allo scopo; che, in ragione di ciò, è legittima la reiterazione di vincoli decaduti qualora risulti corredata da congrua e specifica motivazione sull’attualità della previsione, con l’avvertenza che quest’ultima è riferita alle esigenze urbanistiche, e non deve essere confusa con la scelta delle singole aree.

Ora, venendo al caso di specie, va innanzi tutto accertato se – come sostiene la difesa dell’Amministrazione comunale – il vincolo impresso all’area dei ricorrenti trovi autonomo fondamento in una specifica norma di legge.

A tal proposito, non è fondato il richiamo all’art. 41-quinquies, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (“Qualora l’agglomerato urbano rivesta carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale sono consentite esclusivamente opere di consolidamento o restauro, senza alterazioni di volumi. Le aree libere sono inedificabili fino all’approvazione del piano regolatore generale”), in quanto norma applicabile esclusivamente in caso di assenza di piano regolatore. Né è pertinente il rinvio all’art. 33 della legge Reg. Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (“Tutela e uso del territorio”), che individua tra le “zone di tutela” le “aree d’interesse storico-ambientale ed archeologico” [comma 2, lett. f)] e affida al piano regolatore generale il potere di individuarle e disciplinarle (comma 1), precisando poi che in tali aree “sono vietate nuove costruzioni salvo quelle relative ai servizi tecnologici e urbani e ai servizi della pesca” (comma 3); si tratta, in effetti, di previsione collegata ad una zonizzazione ad hoc, che nella fattispecie difetta, sì da risultare per ciò solo irrilevante la normativa invocata. Né, ancora, v’è motivo di richiamare il medesimo art. 33 della legge reg. n. 47/78, nella parte in cui vieta le “nuove costruzioni … per una fascia di profondità di almeno: 1) per il fiume Po, mt 300 dal piede esterno degli argini maestri e mt 100 dal limite esterno della zona golenale; 2) …” (comma 11); ciò in quanto il documento fotografico prodotto dall’Amministrazione (doc. n. 1) rende di per sé percepibile che tra l’area dei ricorrenti e il piede esterno dell’argine maestro del fiume Po intercorre una distanza che, seppure in misura minima, supera il limite di legge.

E’ invece corretto il riferimento all’art. 35 della medesima normativa regionale, laddove – in relazione alle zone omogenee A – dispone che “… vanno destinati a vincoli di inedificabilità le aree e gli spazi rimasti liberi, perché destinati per tradizione ad usi urbani e collettivi, nonché quelli di pertinenza dei complessi insediativi storici pubblici e privati. Le restanti aree e spazi liberi non rispondenti alle caratteristiche di cui sopra sono di preferenza destinati a servizi pubblici e, quando siano stati soddisfatti gli standards di cui al seguente art. 46, ad edilizia economica e popolare”. Pertanto, non emergendo dagli atti del procedimento pianificatorio una tradizionale destinazione dell’area ad usi urbani e collettivi, appare giustificata l’opzione per il residuale impiego a servizi pubblici, concretizzatosi nell’inclusione dell’area nel perimetro del c.d. “Parco delle Mura” (v. relazione tecnica in data 5 luglio 2001 dell’Ambito Servizi al territorio del Comune di Piacenza; doc. n. 13); come si evince, in particolare, dalla “relazione operativa” del novembre 1996 allegata alla deliberazione comunale di adozione della variante (v. doc. n. 11), il comparto comprendente il complesso monumentale delle mura cinquecentesche, ubicate nel centro storico del territorio comunale, veniva ad essere interessato da una serie di interventi di riqualificazione, disciplinati dall’art. 19 n.t.a. del nuovo piano regolatore. In tale contesto, la reiterazione del vincolo a “verde pubblico”, correlata anche alla tutela di specifici interessi storico-ambientali – adeguatamente evidenziati e analizzati nella suddetta relazione –, trova fondamento in peculiari e attuali esigenze urbanistiche, che qualificano il potere esercitato e lo esonerano da motivazioni ulteriori.

Un secondo profilo di doglianza è fondato sulla necessità che la reiterazione del vincolo sia accompagnata da un esplicito riferimento alla connessa obbligazione indennitaria.

Come è noto, il giudice delle leggi ha sancito il principio per cui, quando i vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo sono oggetto di reiterazione, e vengono in tal modo a superare il limite di durata considerato tollerabile dalla legge (c.d. periodo di franchigia), sorge in capo all’Amministrazione l’obbligo di indennizzo, al fine di salvaguardare il proprietario dal pregiudizio causato dal protrarsi del vincolo (v. Corte cost. 20 maggio 1999 n. 179). Il che – è stato precisato – vale anche in assenza di norme specifiche sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo, potendo essere ricavate dall’ordinamento le regole a tal fine utili (v. Corte cost. 25 luglio 2002 n. 397).

La giurisprudenza del giudice amministrativo, dal canto suo, considera illegittimi gli atti pianificatori che, nel disporre la reiterazione dei vincoli urbanistici di natura espropriativa, omettano la previsione dell’indennizzo, o la riducano ad una enunciazione generale priva di criteri e parametri certi di valutazione (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 febbraio 2002 n. 664 e 29 agosto 2002 n. 4340). E’ stato chiarito, in particolare, che un simile onere, lungi dal consistere in un mero atto ricognitivo di un diritto oramai attribuito all’interessato dalla legge, risponde piuttosto all’esigenza di attestare la compiuta e adeguata ponderazione da parte dell’Amministrazione di tutti i presupposti ed effetti, di fatto e giuridici, del provvedimento adottato, essendo ad essa richiesto di tenere puntualmente conto degli oneri conseguenti alla reiterazione dei vincoli e di apprezzare perciò in concreto il costo della scelta pianificatoria, anche se non è poi necessario specificare il quantum dell’indennizzo previsto per ciascun proprietario, purché si indichino i criteri generali in base ai quali si procederà alla liquidazione degli importi dovuti (v. Cons. Stato, Sez. IV, 18 ottobre 2002 n. 5717).

Ciò posto, ritiene il Collegio che, senza contraddire l’illustrato indirizzo giurisprudenziale, e anzi tenendo conto della ratio della previsione espressa dell’indennizzo dovuto in conseguenza del protrarsi del vincolo, si possa nella fattispecie tuttavia prescindere da uno specifico onere motivazionale in ragione del limitato ambito di discrezionalità di cui godeva l’Amministrazione in sede di classificazione urbanistica dell’area. La circostanza infatti che, stante la normativa regionale di base, all’espropriazione si dovesse comunque pervenire, seppure nell’ambito di una pluralità di opzioni, priva di rilievo quella valutazione sul costo economico della scelta pianificatoria che è propria delle situazioni in cui l’ablazione del bene si presenta meramente eventuale, e che invece è del tutto superflua laddove l’effetto espropriativo risulta obbligato.

Dal che l’infondatezza anche del secondo motivo di ricorso.

Resta da vagliare la domanda di ristoro del pregiudizio patrimoniale lamentato in conseguenza del perpetuarsi del vincolo, che i ricorrenti prospettano sia ai fini risarcitori che ai fini indennitari. A tale scopo, però, occorre distinguere tra il periodo anteriore e quello successivo alla variante urbanistica oggetto di impugnativa.

In effetti, non essendo stati i precedenti vincoli mai contestati dinanzi al giudice amministrativo, e quindi mai annullati, non è nemmeno suscettibile di esame l’istanza risarcitoria (v. Cons. Stato, Ad. plen., 26 marzo 2003 n. 4). Quindi, ogni pretesa relativa a detta fase temporale si concreta esclusivamente nella spettanza di un eventuale indennizzo, secondo i criteri indicati dalla Corte costituzionale; ma, per giurisprudenza oramai consolidata, simili questioni sono sottratte alla cognizione del giudice amministrativo, in quanto rientrano nell’ampia previsione di salvezza della giurisdizione del giudice ordinario, quale contenuta nell’art. 34, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 80 del 1998 (nel testo sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205), in relazione alle domande aventi ad oggetto la “determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”, cui vanno ricondotte anche le ipotesi di c.d. “espropriazione di valore”, e quindi la reiterazione dei vincoli urbanistici di natura espropriativa (v. Cass., Sez. un., 11 febbraio 2003 n. 2058; TAR Veneto, Sez. I, 17 ottobre 2003 n. 5328; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 24 luglio 2003 n. 3654). La relativa domanda, allora, deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.

Per quel che riguarda, poi, la nuova variante, l’accertata legittimità delle relative determinazioni dà titolo – al più – ad un indennizzo. Anche in questo caso, quindi, la questione resta devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. »



CASS. SU 23-2-2000 N. 33: « 1.- Nel suo ricorso, la società PREDIL sottolinea, preliminarmente, che il giudizio da essa introdotto davanti al Tribunale di Milano nei confronti del Comune di Garbagnate Milanese inerisce ad una situazione di fatto incontrovertibile e riconosciuta anche dal giudice del merito: un suo immobile in Garbagnate Milanese era stato assoggettato a vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione per un periodo continuativo - conseguente a plurime reiterazioni dei provvedimenti impositivi - di gran lunga superiore ai cinque anni fissati dall'art. 2 L. 19 novembre 1962 (NDR: così nel testo) n. 1187; il tutto, però, senza che le fosse riconosciuto alcun indennizzo.

Soggiunge che il giudice d'appello ha affermato che con detto giudizio essa PREDIL ha dedotto l'illegittimità dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli senza indennizzo, ed ha chiesto il risarcimento dei danni, conseguenti a quell'illegittimità; che, peraltro, il lamentato vizio non sussiste perché i vincoli urbanistici possono essere sempre validamente reiterati senza che il proprietario abbia diritto ad alcun indennizzo; che, conseguentemente, di fronte a quelle reiterazioni, il proprietario è titolare di una situazione avente la consistenza di interesse legittimo tutelabile, come tale, in sede di giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo; e che, pertanto, l'Autorità Giudiziaria Ordinaria è carente di giurisdizione rispetto a quel giudizio.

Sostiene, infine, che la statuizione e le argomentazioni enunciate a suo sostegno sono nulle per tre diversi motivi.

I) Il primo mezzo denuncia la violazione delle norme sul riparto di giurisdizione e dell'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo firmata a Roma il 4 novembre 1950, con protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificata e resa esecutiva in Italia con L 4 agosto 1955 n. 348 (NDR: così nel testo).

a) Innanzi tutto, perché quand'anche si dovesse accedere alle conclusioni della Corte del merito in ordine al petitum ed alla causa petendi del giudizio, non per questo risulta corretto il corollario trattone circa il difetto della giurisdizione dell'Autorità Giudiziaria Ordinaria rispetto ad un giudizio dall'oggetto individuato alla stregua di quelle conclusioni.

Ciò in quanto è ormai insegnamento recetto che quando l'oggetto principale verte su una pretesa risarcitoria, il relativo accertamento attiene ad uno dei presupposti di fondatezza della domanda di risarcimento; quindi, al merito della controversia, e potrebbe - semmai - implicare un problema sui limiti della pronuncia del giudice ordinario nei confronti della Pubblica Amministrazione, ma non ha alcuna incidenza sulla individuazione del giudice cui spetta per legge la competenza giurisdizionale in ordine a quella pretesa.

Di conseguenza, alla Corte milanese rimaneva inibita la declaratoria del difetto di giurisdizione, e non restava che l'esame del merito della domanda.

b) Comunque, perché, di certo, la Corte di Milano ha errato nella ricostruzione dell'oggetto del giudizio.

Questo, infatti, inerisce non già all'idoneità e la legittimità dei provvedimenti amministrativi di reiterazione dei vincoli urbanistici, sibbene all'esistenza di un diritto all'indennizzo correlato al diritto di proprietà, inciso da un provvedimento amministrativo. Dunque, un diritto soggettivo, la cui cognizione non può non competere all'Autorità Giudiziaria Ordinaria.

Né in contrario può acquisire rilevanza la (eventuale) insussistenza di una norma che riconosca il diritto all'indennizzo o dei presupposti di fatto per la sua attribuzione, perché tanto "riguarda la fondatezza dell'azione, ma non coinvolge certo ed è del tutto estraneo ai problemi di giurisdizione".

c) Infine, in quanto, diversamente opinando, "non si vede quale altro giudice potrebbe avere giurisdizione °una volta! che il giudice amministrativo °é! del tutto privo di poteri cognitori e decisori in materia di indennizzo"; e di conseguenza, si verterebbe in presenza di una "questione senza giudice", cioé di "denegata giustizia", con violazione dell'art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo.

II) Il secondo motivo denuncia: "omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione (art. 360 n. 5 c.p.c.); violazione e falsa applicazione di norme nazionali (art. 360 n. 3 c.p.c., con riferimento agli artt. 7 e 40 della legge n. 1150.del 1942, all'art. 2 della legge 19/11/1968 n. 1982 (NDR: così nel testo) e all'art. 42 della Costituzione); violazione, anche sotto tali profili delle norme sulla giurisdizione".

Col mezzo, la ricorrente sostiene che dalle norme delle quali ha lamentato la violazione consegue in modo univoco che il vigente ordinamento positivo riconosce il diritto soggettivo del proprietario di un immobile assoggettato a vincoli urbanistici reiterati nel tempo, ad un indennizzo; e che tanto esclude in radice l'assunto della Corte territoriale (tra l'altro giustificato in modo invalido per l'insufficienza degli argomenti addotti a suo sostegno e per la loro contraddittorietà) secondo cui di fronte ai provvedimenti reiterativi di vincoli urbanistici il proprietario non avrebbe altra posizione giuridica che quella di un mero interesse legittimo.

III) Il terzo motivo, da ultimo, denuncia la "omessa motivazione (art. 360 n. 5 c.p.c.); la violazione di norme sopranazionali (art. 360 n. 3 c.p.c.) con riferimento all'art. 1 del Primo protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e agli artt. 6 e 13 della medesima Convenzione; la violazione, anche sotto tali profili, delle norme sulla giurisdizione (ad. 360 n. 1 c.p.c.)".

I denunciati vizi, ad avviso della ricorrente, conseguirebbero all'omesso esame delle deduzioni secondo cui il diritto del proprietario di un immobile assoggettato alla reiterazione dei vincoli urbanistici ad un indennizzo trova il suo fondamento positivo, quanto meno, nelle richiamate norme sovranazionali, da osservarsi in via immediata anche dal giudice italiano; e secondo cui dalle stesse norme discenderebbe anche la devoluzione al giudice ordinario della controversia diretta al riconoscimento di quel diritto.

2.- Il profilo di censura inerente alla ricostruzione dell'oggetto del giudizio proposto dalla PREDIL ANSTALT davanti al Tribunale di Milano e alle relative implicazioni sulla questione dei riparto di giurisdizione (quello sub b del primo motivo) deve essere esaminato per primo, in quanto riveste carattere assorbente.

3. - Dagli atti del processo - che questo giudice di legittimità può apprezzare direttamente dovendo pronunciare su una questione di giurisdizione - risulta che la domanda introduttiva del giudizio in relazione al quale è il ricorso che ne occupa:

- si fonda sul presupposto detta legittimità e della validità dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione; inoltre, sull'assunto che dal sistema positivo emerge che il proprietario dell'immobile assoggettato ai vincoli reiterati ha diritto ad un indennizzo, in quanto la reiterazione comporta una limitazione del suo diritto di proprietà per una durata, se non addirittura indefinita come si può verificare nelle ipotesi di plurime continue reiterazioni, quanto meno eccedente il periodo - unico compatibile con i principi della Costituzione - di cinque anni: si tratta, in concreto, delle disposizioni di cui agli artt. 7 e 40 della L. 17 agosto 1942 n. 1150 e 2 L. 19 novembre 1968 n. 1187, ove correttamente interpretate alla luce dei principi emergenti dalle sentenze della Corte costituzionale n. 55 del 1968 e n. 575 del 1989; nonché delle disposizioni sovranazionali di cui agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo firmata a Roma il 4 novembre 1950 e 1 del Protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952, vigenti nel nostro ordinamento interno in forza dell'ordine di esecuzione di cui alla L. 4 agosto 1955 n. 848;

- chiede al giudice adito il riconoscimento del diritto a quell'indennizzo, nonché la condanna del Comune di Garbagnate Milanese al relativo pagamento.

Quindi, diversamente da quanto affermato dal giudice del merito, il giudizio ha ad oggetto una posizione che ha l'intrinseca natura di diritto soggettivo: tale è, infatti, ontologicamente, quella che, per un verso, concerne la spettanza di un indennizzo per la compressione del diritto di proprietà conseguente ad un valido provvedimento amministrativo limitativo delle relative facoltà, quale è quello reiterativo del vincolo urbanistico; e, che, per altro verso, si assume essere concretamente tutelata dall'ordinamento positivo.

Pertanto, alla stregua del criterio del petitum sostanziale, la controversia rimane devoluta al Giudice ordinario. »



CASS. 4-2-2009 N. 2715: «Con il primo motivo la ricorrente Anas deduce la violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, e l'insufficiente motivazione in ordine all'affermata natura espropriativa, e non conformativa, dei vincoli urbanistici posti dal Piano regolatore generale del 3 Aprile 1990.

Il motivo è fondato.

Al riguardo si osserva che la Corte d'appello di Genova ha succintamente motivato la natura espropriativa dei vincoli urbanistici apposti ai terreni espropriati dal Piano regolatore generale del 3 Aprile 1980 sulla base di conformi conclusioni del consulente tecnico d'ufficio, rese nel supplemento integrativo della sua relazione.

La statuizione è, per un verso, apodittica, non chiarendo, se non con una generica relatio ad indagini dell'ausiliario del giudice, il contenuto dei vincoli urbanistici in questione; e anzi la ritenuta natura espropriativa sembra, piuttosto, in contrasto con la "zonizzazione" di cui si da atto - rispettivamente, in aree di interesse comune, di rispetto e di verde pubblico - che farebbe piuttosto pensare ad un vincolo conformativo. Per altro verso, è erronea la conclusione che la corte territoriale trae dalla ritenuta qualificazione espropriativi dei vincoli, facendo ricorso al precedente piano regolatore generale del 14 Ottobre 1959 al fine di stabilire la natura edificabile del terreno in questione. In nessun caso si può infatti pretermettere il Piano regolatore generale in vigore, pur se sia stata accertata l'apposizione di vincoli espropriativi da esso previsti: come se il contenuto del piano si riducesse, appunto, all'imposizione di questi ultimi. E' quindi mancata anche la disamina se, una volta eliminato il vincolo di ritenuta natura espropriativa, residuasse egualmente, nel piano regolatore vigente, alcun vincolo conformativo di destinazione. »



11.: Altra giurisprudenza amministrativa sui vincoli urbanistici



T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, Sent., 24-05-2011, n. 902: «Svolgimento del processoCon il presente gravame gli odierni ricorrenti hanno chiesto l'annullamento, per asseriti vizi di legittimità, della variante generale n. 9 del Comune di Colognola ai Colli, nonché la condanna dell'Amministrazione al pagamento degli indennizzi per la reiterazione dei vincoli urbanistici sostanzialmente ablatori effettuata sul terreno di loro proprietà fin dal 1980 ed al risarcimento del danno da minor valore del fondo agricolo conseguente ai vincoli stessi.Resisteva in giudizio l'intimata Amministrazione eccependo l'improcedibilità del ricorso, nella parte in cui era stata impugnata la variante, per mancata impugnazione degli atti pianificatori successivamente adottati dal Comune ed aventi ad oggetto anche l'assetto della predetta, medesima area; la sua inammissibilità per carenza di giurisdizione nella parte in cui si chiedeva una diversa quantificazione e decorrenza dell'indennizzo conseguente alle rinnovazioni del vincolo espropriativo; e, ancora, la sua inammissibilità per mancata impugnazione del vincolo originariamente imposto (e, comunque, per prescrizione) laddove si invocava il risarcimento del danno per minor valore del fondo a causa dell'imposizione originaria di un vincolo di estensione eccedente le normali esigenze.La causa è passata in decisione all'udienza del 27 aprile 2011.Motivi della decisione1.- Il ricorso è divenuto improcedibile per difetto di interesse nella parte in cui è stato chiesto l'annullamento della variante generale n. 9 del Comune di Colognola ai Colli: nessun vantaggio, infatti, deriverebbe ai ricorrenti dall'eventuale annullamento giurisdizionale dell'impugnato strumento urbanistico, atteso che il territorio risulta attualmente disciplinato non già dalla predetta variante, ma dal "Piano di assetto del territorio intercomunale" relativo ai Comuni di Belfiore, Caldiero, Colognola ai Colli e Lavagno approvato con DGRV 18.12.2007 n. 4152 e dal "Piano degli interventi" del Comune di Colognola ai Colli approvato con delibera consiliare 12.4.2010 n. 9, entrambi tali strumenti non impugnati.L'adozione di un nuovo provvedimento urbanistico sostitutivo di quello precedente ed idoneo a provocarne la caducazione, fa venir meno in chi abbia impugnato il primo provvedimento l'interesse a coltivare la suddetta impugnazione, poiché la situazione pregiudizievole lamentata si verificherebbe ugualmente, nonostante l'eventuale annullamento del provvedimento già impugnato, in forza di quello sopravvenuto.2.- Quanto, invece, alla contestazione della quantificazione e della decorrenza dell'indennizzo conseguente alla reiterazione del vincolo preordinato all'espropriazione, il ricorso - premesso, relativamente alla pretesa decorrenza dal 1980, che il vincolo è stato imposto per la prima volta con il PRG del 1991 e la prima reiterazione è datata 1996, sicchè nessun indennizzo è proponibile per il periodo antecedente ad essa -, relativamente alla domanda concernente l'esatta determinazione dell'indennizzo dovuto, è inammissibile per difetto di giurisdizione.Va rilevato, infatti, che l'art. 34, III comma, lett. b), del DLgs 31.3.1998 n. 80, anche nella nuova formulazione di cui alla legge n. 205/2000, ha disposto che nulla è innovato in ordine "alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa".Ebbene, l'ampia formula, utilizzata nella citata disposizione, richiamando sia gli atti di natura specificamente espropriativa che quelli di natura più genericamente ablatoria, attribuisce alla giurisdizione del GO anche le pronunce inerenti, come nel caso in esame, a controversie per indennizzi rivendicati a seguito di reiterazione di vincoli urbanistici sostanzialmente ablatori (cfr., da ultimo, CdS, IV, 6.5.2010 n. 2627; Ap 24.5.2007 n. 7).Non osta, del resto, a tale ricostruzione, la generale previsione, contenuta nel primo comma del sopraccitato art. 34, di attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle controversie "in materia urbanistica ed edilizia", in quanto la particolarità delle vertenze indennitarie, pur se eziologicamente connesse, come nel caso che ci occupa, a vicende urbanistiche, conferisce un carattere di specialità alla norma attributiva della relativa giurisdizione al GO, con conseguente prevalenza, nella specifica materia, di tale giurisdizione rispetto a quella del giudice amministrativo in materia urbanistica.Che poi la reiterazione dei vincoli urbanistici determini un fenomeno sostanzialmente ablatorio, uno svuotamento di contenuto del diritto di proprietà, una "espropriazione di valore", è dato pacifico, costituendo anzi la ragione di base dell'intervento della Corte Costituzionale di cui alla nota sentenza n. 179/99.Da ultimo, il Collegio rileva che la pretesa all'indennizzo per vincoli reiterati oltre i termini di franchigia e di normale tollerabilità fissati dalla legge trova ragione non in un "damnum iniuria datum" e quindi in un fatto illecito, bensì (almeno sul piano dei principi) in un fatto lecito dannoso. Non osta quindi al riconoscimento della cognizione, in materia, del giudice ordinario, la parallela competenza del giudice amministrativo in tema di risarcimento danni per atti amministrativi illegittimi in materia urbanistica (in ipotesi anche riguardanti la reiterazione di vincoli urbanistici), trattandosi di giudizi aventi oggetto, "petitum" e "causa petendi" diversi.Tale principio è stato ora esplicitato dall'art. 39, I comma del testo unico sugli espropri approvato col DPR. n. 327 del 2001, il quale ha previsto che - a seguito della reiterazione - il proprietario possa attivare un procedimento amministrativo nel corso del quale egli ha l'onere di provare "l'entità del danno effettivamente prodotto", quale presupposto processuale necessario per poter agire innanzi alla corte d'appello".3.- Quanto, infine, alla domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti per il minor valore del fondo in conseguenza del vincolo espropriativo reiterato, essa è inammissibile per mancata impugnazione dell'originario vincolo imposto nel 1991 e reiterato nel 1996: in carenza, infatti, di una tempestiva impugnazione del predetto vincolo e di una decisione giurisdizionale acclaratoria dell'illegittimità di esso è inibito al giudice amministrativo di determinarsi sull'istanza risarcitoria per un fatto così risalente nel tempo.4.- Per le considerazioni che precedono, dunque, il ricorso è in parte improcedibile e in parte inammissibile.Le spese possono tuttavia essere compensate in ragione della particolarità della controversia».

T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, Sent., 12-05-2011, n. 832: «Il ricorso in esame investe il problema della qualificazione dei vincoli espropriativi e di quelli conformativi, proprio perché il ricorrente muove dalla premessa che il vincolo apposto sull'area in questione costituisce un vincolo espropriativo, mentre il Comune obietta che la disciplina delle zone qualificate "attrezzature per l'istruzione" è tale da conferire al vincolo natura conformativa.La giurisprudenza ha affrontato in diverse decisioni la natura e la portata dei vincoli espropriativi e conformativi (Cons. St., sez. IV, 12 maggio 2008, n. 2159; sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2718; sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5490). In tali decisioni si è rilevato che, alla stregua dei principi espressi dalla Corte costituzionale, con la sentenza 20 maggio 1999, n. 179 - dichiarativa dell'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, n. 2, 3 e 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo - i vincoli urbanistici non indennizzabili, e che sfuggono alla previsione del predetto articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, sono quelli che riguardano intere categorie di beni (cioè i beni per i quali le limitazioni al godimento del proprietario sono coessenziali alla natura degli stessi beni), quelli di tipo conformativo e i vincoli paesistici, mentre i vincoli urbanistici soggetti alla scadenza quinquennale, e che devono essere indennizzati, sono: a) quelli preordinati all'espropriazione ovvero aventi carattere sostanzialmente espropriativo, in quanto implicanti uno svuotamento incisivo della proprietà, se non discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore statale o regionale,; b) quelli che superano la durata non irragionevole e non arbitraria ove non si compia l'esproprio o non si avvii la procedura attuativa preordinata a tale esproprio con l'approvazione dei piani urbanistici esecutivi; c) quelli che superano quantitativamente la normale tollerabilità, secondo una concezione della proprietà regolata dalla legge nell'ambito dell'art. 42 Cost..È stato poi precisato che costituiscono vincoli soggetti a decadenza, ai sensi dell'articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, quelli preordinati all'espropriazione, o che comportano l'inedificabilità e che, dunque, svuotano il contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul godimento del bene in modo tale da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone significativamente il suo valore di scambio.Sulla base di tali generali premesse, si è ritenuto che "I vincoli di piano regolatore, ai quali si applica il principio della decadenza quinquennale ai sensi dell'art. 2, l. 19 novembre 1968 n. 1187, sono soltanto quelli che incidono su beni determinati, assoggettandoli a vincoli preordinati all'espropriazione o a vincoli che ne comportano l'inedificabilità e dunque svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone in modo significativo il valore di scambio: pertanto la previsione di una determinata tipologia urbanistica (nella specie, scuole, edilizia assistenziale e altre opere di interesse pubblico) non è un vincolo preordinato all'espropriazione nè comportante l'inedificabilità assoluta, trattandosi di una prescrizione diretta a regolare concretamente l'attività edilizia, in quanto inerente alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, la cui validità è a tempo indeterminato, come espressamente stabilito dall'art. 11 l. 17 agosto 1942 n. 1150." (così Cons. St., sez. IV, 17 dicembre 2003, n 8290; in senso conforme Tar Bari, sez. III, 26 febbraio 2009, n. 403).La verifica della qualificazione del vincolo deve essere fatta avendo riguardo alla concreta disciplina che i vari strumenti urbanistici danno della destinazione. Qualora sia consentita, anche a iniziativa del privato, la realizzazione di opere e strutture intese all'effettivo godimento del bene, è da escludere la configurabilità di uno svuotamento del diritto di proprietà, proprio perché rimane l'utilizzabilità, da parte del privato, dell'area rispetto alla sua destinazione naturale.Nel caso in esame, la destinazione dell'area quale "attrezzature per l'istruzione (scuole d'infanzia e dell'obbligo)" consente la realizzazione da parte di privati di "nuove costruzioni e gli ampliamenti degli edifici esistenti",seppure con una destinazione d'uso ben individuata che può incidere sul valore commerciale.Pertanto, permane in capo al privato la possibilità di una (seppur ridotta) utilizzazione dell'area.Alla stregua dei criteri sopra illustrati tale qualificazione configura quindi un vincolo di destinazione a carattere conformativo, e non espropriativo, proprio perché la qualificazione in esame non comporta lo svuotamento del diritto di proprietà.Stabilito che il vincolo in questione è conformativo, il ricorso deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio».

Cons. Stato Sez. IV, Sent., 02-08-2011, n. 4600: «5. Venendo ora all'esame dei motivi d'appello articolati in relazione all'annullamento degli atti della procedura espropriativa, gli stessi si appalesano fondati e pertanto meritevoli di accoglimento.Al riguardo, il giudice di prime cure ha ritenuto fondata e assorbente la doglianza di erronea applicazione dell'art. 15, comma 2, della legge regionale 7 dicembre 1978, nr. 47, non ravvisando la sussistenza di validi motivi di urgenza idonei a giustificare il ricorso alla procedura accelerata disciplinata da tale disposizione (oltre tutto in vista della realizzazione di un'opera, il polo fieristico, sul cui interesse pubblico lo stesso T.A.R. ha avanzato perplessità).Al contrario, ad avviso della Sezione le ragioni di urgenza, tali da autorizzare il ricorso alla procedura di variante accelerata, ben potevano consistere proprio nell'intervenuta scadenza dei vincoli espropriativi già contenuti nel P.R.G. per decorso del termine quinquennale di efficacia, con la conseguente necessità di un'immediata reiterazione dei vincoli medesimi al fine di evitare, per quanto attiene all'area che qui interessa, che su di essa trovasse applicazione il regime transitorio previsto dall'art. 5 della l.r. nr. 31 del 2002, e quindi divenisse possibile l'edificazione privata con correlativa frustrazione del chiaro (e perdurante) intento del Comune di realizzare in loco il polo fieristico previsto dal P.R.G.Dell'interesse pubblico rivestito da tale intervento non appare lecito dubitare, alla stregua della legislazione sia nazionale che regionale, trattandosi di opera infrastrutturale chiaramente strumentale alle politiche di sviluppo economico e di incentivazione dell'attività mercantile e produttiva a livello locale.Né può aver pregio l'obiezione di parte odierna appellata, secondo cui l'evidenziata situazione d'urgenza non sarebbe stata giuridicamente idonea, siccome causata dalla stessa Amministrazione comunale, la quale non potrebbe giammai giovarsi della propria inerzia e negligenza: al riguardo, appare apodittico il presupposto da cui muove l'argomentazione in esame, secondo cui il fatto stesso che fossero decorsi i cinque anni di efficacia del vincolo espropriativo, senza che fosse realizzata l'opera a suo tempo prefigurata dal P.R.G., costituirebbe prova dell'asserita inerzia dell'Amministrazione.Al contrario, resta affidata alla discrezionalità dell'Amministrazione la programmazione e la tempistica degli interventi contemplati dalla programmazione regionale, che può dipendere da una pluralità di variabili (non ultime quelle economicofinanziarie) non sempre predefinibili a priori; inoltre, il fatto stesso che fosse in itinere una più ampia variante urbanistica, tale da costituire il presupposto di applicabilità della rammentata procedura accelerata ex art. 15, comma 2, l.r. nr. 47 del 1978, dimostra che il Comune era rimasto tutt'altro che inerte a fronte dell'imminente scadenza dei vincoli, non potendo poi ascriversi a sua responsabilità i tempi lunghi normalmente connessi a una variante generale.Né può trovare accoglimento l'ulteriore rilievo di parte appellata, secondo cui l'applicabilità del citato comma 2 dell'art. 15, che è circoscritto ai vincoli finalizzati alle opere comunali, sarebbe esclusa dall'essere il polo fieristico intervento dichiaratamente "sovracomunale": infatti, nella citata previsione legislativa regionale l'aggettivo "comunale" va riferito all'iniziativa dell'intervento, e non alla sua dimensione territoriale (e non è contestato che il polo fieristico è opera destinata a essere realizzata direttamente a iniziativa del Comune di Scandiano).Inoltre, nella delibera approvativa della variante reiterativa del vincolo vi è un'ampia motivazione che dà conto di "un'accurata ricognizione di tutte le destinazioni urbanistiche previste dal P.R.G. vigente finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche e per le quali non sia stata dichiarata la pubblica utilità nell'arco dei cinque anni", dell'attualità delle esigenze collettive sottese alla prevista realizzazione del polo fieristico e della perdurante necessità di localizzazione dell'opera nell'area originariamente stabilita, ritenuta argomentatamente preferibile ad altre aree astrattamente utilizzabili: di modo che risulta correttamente assolto anche il più pregnante obbligo motivazionale che, per giurisprudenza, s'impone all'Amministrazione nell'ipotesi di reiterazione di vincolo espropriativo scaduto.D'altronde, costituisce consolidato indirizzo della Sezione che la variante al piano regolatore generale di reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo non richieda una motivazione specifica in relazione alla destinazione delle singole aree, essendo sufficiente che venga evidenziata la sussistenza della attualità e della persistenza delle esigenze urbanistiche ovvero i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano (Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2007, nr. 2999), e che la reiterazione a mezzo di variante generale dei vincoli urbanistici decaduti preordinati alla espropriazione che comportino la inedificabilità, non richiede una motivazione specifica (c.d. polverizzata) circa la destinazione impressa alle singole aree, ma soltanto una motivazione in ordine alle esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima, motivazione ben evincibile dai criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello strumento (Cons. Stato, sez. IV, 5 febbraio 2009, nr. 676; id., 31 maggio 2007, nr. 2863)».




T.A.R. Umbria Perugia Sez. I, 12-07-2007, n. 554: « 1. La ricorrente è comproprietaria di terreni e casolari siti in Perugia, località Santa Lucia, Pian di Massiano, Madonna Alta e San Proto.
Detti terreni, adibiti ad uso agricolo, avrebbero a suo avviso una chiara vocazione edificatoria, poiché vicini alle aree altamente urbanizzate di Fontivegge e Ferro di Cavallo ed alla luce dell'urbanizzazione di fatto di tutta la zona.
Lamenta in sostanza che il Comune, nonostante reiterate istanze volte ad ottenere per detti terreni una diversa destinazione d'uso (da ultimo, con le osservazioni nn. 940, 941, 942, 943 e 944 in data 9 giugno 1999, presentate nell'ambito del procedimento del Nuovo P.R.G., adottato con delibera consiliare n. 60 in data 22 marzo 1999), mantenga da oltre trentacinque anni destinazioni di varia tipologia, ma aventi sostanzialmente contenuto di vincolo espropriativo, peraltro mai attuate e sistematicamente rinnovate con denominazioni diverse, senza previsioni di indennizzo.
Si tratta di :
1) terreni ubicati in località Santa Lucia, per complessivi 79.520 mq (catastalmente indicati al foglio 232), così suddivisibili : a) terreni a valle (dentro l'ansa) della linea ferroviaria Foligno-Terontola (particelle 28, 29 e 30), comprendenti un fabbricato rurale (voc. Giardino), classificati dal Nuovo P.R.G. "Ppr - zona a verde privato" e (il fabbricato rurale) "edificio da riqualificare" - oggetto dell'osservazione n. 942; b) terreni parimenti a valle della linea ferroviaria (particelle 27 e 92), classificati "Pcu - parco di campagna urbano", "Fe - ambito per grandi attrezzature per lo spettacolo sportivo", "Ppra - parco privato attrezzato", "ambito per grandi infrastrutture" e "strada pubblica" - oggetto dell'osservazione n. 941; c) terreni a monte della ferrovia (particelle 9, 12, 13, 160, 161 e 169), comprendenti un fabbricato (voc. Campaccio), classificati "Ppu - area per spazi pubblici attrezzati a parco, per il gioco e per lo sport", "Fa - area per grandi infrastrutture per parcheggio", "Ppr - parco privato", "B - corridoio di rinaturazione", "M - fermata di metropolitana" nonché (il fabbricato) "edificio di interesse tipologico" contrassegnato con la lettera "R" - oggetto dell'osservazione n. 940;
2) terreni ubicati in località Madonna Alta, per quasi 3 ha (catastalmente indicati al foglio 250, part.lle 117, 135, 36 e 719), classificati "fascia di rispetto alle strade e ferrovie", "fascia di rispetto ambientale" e "zona di completamento B1" - oggetto dell'osservazione n. 944;
3) terreni ubicati in località San Proto (in prossimità dell'albergo dei Loggi), per circa 41.720 mq (catastalmente indicati al foglio 286, part.lle 160 e 161), classificati "area agricola di collina Eb2" - oggetto dell'osservazione n. 943.
1.1. Con determinazione regionale n. 1822 in data 2 marzo 2001, è stato approvato, in variante al P.R.G. ai sensi degli artt. 9, comma 1, della l.r. 26/1989 e 30 della l.r. 31/1997, il P.P.E. del parco territoriale di Pian di Massiano, adottato con delibere nn. 222/1993, 98/1998 e 87/1998, che riguarda la zona in cui si trova parte dei terreni in questione.
Si tratta dei tre appezzamenti in località Santa Lucia, suindicati al punto 1., n. 1), lettere a), b) e c).
Con un primo ricorso (n. 28/2002), la ricorrente impugna la suddetta determinazione regionale, unitamente agli atti presupposti del procedimento.
La ricorrente, pur dichiarando di ignorare se il P.P.E. sia stato reso conforme al Nuovo P.R.G. in itinere, ovvero abbia introdotto altre modifiche al P.R.G. vigente (e quale sorte abbiano avuto le proprie osservazioni al Nuovo P.R.G. adottato), per l'ipotesi che il P.P.E. abbia recepito o peggiorato le previsioni preesistenti, ne contesta la legittimità, deducendo, con espressa riserva di motivi aggiunti, censure così sintetizzabili:
1.1.1. Non vi sono ragioni plausibili per anticipare l'attuazione di una variante generale prima dell'approvazione, che potrebbe mutare le previsioni; mentre un eventuale contrasto risulterebbe ingiustificato rispetto alle valutazioni della variante generale che coinvolgono l'intero uso del territorio.
1.1.2. La classificazione dei due suddetti fabbricati agricoli come "edifici di interesse tipologico" sarebbe priva di presupposti, stante la mancanza di alcuna tipicità rurale, introduce un regime limitativo delle trasformazioni più rigoroso di quello dei beni soggetti a vincolo storico-artistico, senza un'adeguata partecipazione procedimentale e senza motivazioni plausibili, impedendo la riutilizzazione funzionale degli immobili.
1.1.3. Tutti i terreni risulterebbero vincolati ad uso pubblico o classificati con destinazioni che ne impongono la totale inutilizzabilità (fasce di rispetto per nuove viabilità e infrastrutture, aree boscate, parco di campagna urbano), immotivatamente ed illogicamente perché in contrasto con la loro vocazione edificatoria, senza previsione di indennizzo e comunque in modo sproporzionato e ingiustificatamente gravoso rispetto all'interesse pubblico che si vuole soddisfare.
1.2. Il Comune di Perugia si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, eccependo la tardività del ricorso, l'inammissibilità per genericità ed ipoteticità delle censure nonché, essendo nelle more intervenuta l'approvazione del Nuovo P.R.G. ad opera della delibera consiliare n. 83 in data 24 giugno 2002, l'improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.
1.3. Con un secondo ricorso (n. 479/2002), la ricorrente impugna la predetta delibera n. 83/2002, unitamente alla delibera di adozione n. 60/1999 ed agli altri atti del procedimento del Nuovo P.R.G., limitatamente alle previsioni che riguardano i terreni di cui è comproprietaria.
Deduce nove motivi di censura, distintamente riferiti alle destinazioni imposte dal Nuovo P.R.G. agli immobili in questione (oltre a quelli oggetto del primo ricorso, anche quelli di Madonna Alta e di San Protosuindicati al punto 1., rispettivamente, n. 2) e n. 3), alla luce delle specifiche caratteristiche e destinazioni di ciascun cespite, relativamente a vizi di :
1.3.1. Violazione degli artt. 7 e 40 della legge 1150/1942, 2 della legge 1187/1968, in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999 ed all'art. 42 Cost., e del principio generale di temporaneità dei vincoli urbanistici ; eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione. La censura si riferisce ai terreni in località Santa Lucia, suindicati al punto 1., n. 1), lettere a) e b). Viene lamentata la reiterazione di vincoli urbanistici espropriativi in assenza di indennizzo, adeguata istruttoria e motivazione.
1.3.2. Violazione dell'art. 42 Cost. e dei contenuti minimi del diritto di proprietà, nonché dei principi richiamati al punto precedente. La censura si riferisce ai medesimi terreni oggetto della precedente, con specifico riferimento alla destinazione a "parco campagna urbano" che comporterebbe reiterazione di vincoli urbanistici espropriativi in assenza di indennizzo, adeguata istruttoria e motivazione, oltre tutto non rispondente alla situazione dei luoghi, posto che il terreno sarebbe intercluso in zona completamente urbanizzata; il vincolo comporterebbe una eccezionale e gravosa funzione pubblica (quasi museale, a dimostrazione della preesistenza rurale), tale da frustrare la legittima aspettativa privata maturata.
1.3.3. Violazione dei principi in tema di tutela dei beni culturali di cui al d.lgs. 490/1999; violazione delle norme sul giusto procedimento; violazione delle competenze statali in tema di tutela dei beni culturali; violazione dell'art. 42 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei fatti, contraddittorietà; incompetenza assoluta; violazione dei limiti della materia urbanistica e della legislazione in tema di beni culturali. La censura si riferisce all'edificio voc. Campaccio, suindicato al punto 1., 1), lettera a), in relazione al quale si lamenta la classificazione come "edificio di interesse tipologico", ciò che comporterebbe un regime conservativo più gravoso di quello previsto per i beni culturali, ad opera di un amministrazione sprovvista di poteri di vincolo culturale, senza le relative garanzie procedimentali e in mancanza di qualsivoglia elemento di pregio che giustifichi la classificazione.
1.3.4. Violazione dell'art. 42 Cost.; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza; eccesso di ablazione e difetto assoluto di perequazione di interessi. La censura concerne la destinazione a "strada pubblica" e ad "ambito per la realizzazione di nuove infrastrutture" di una porzione (parte est della part.lla 27) dei terreni suindicati al punto 1., 1), lettera b).
1.3.5. Violazione delle leggi 1150/1942 e 1187/1968 e del principio generale di temporaneità dei vincoli urbanistici ; violazione dell'art. 42 Cost.; eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione, per irragionevolezza, per eccesso di ablazione e difetto assoluto di perequazione degli interessi. La censura si riferisce ad una porzione (parte nord della part.lla 92) dei terreni suindicati al punto 1., n. 1), lettera b), destinati a "zona per grandi attrezzature per lo spettacolo sportivo e lo sport - Fe". Viene lamentata la reiterazione di vincoli urbanistici espropriativi in assenza di indennizzo, adeguata istruttoria e motivazione, anche alla luce dell'esistenza nelle vicinanze di vaste aree di proprietà comunale utilizzabili allo stesso scopo.
1.3.6. Violazione dell'art. 42 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza, perplessità e contraddittorietà; eccesso di ablazione e difetto assoluto di perequazione degli interessi. La censura si riferisce ad una porzione (parte nord della part.lla 9) dei terreni indicati al punto 1., n. 1), lettera c). Viene lamentato che la modifica della destinazione (a "zona per parcheggi di scambio - Fa") prevista in sede di adozione, con quella risultante dall'approvazione del progetto di una delle "fermate metropolitane nell'area di Perugia" ad opera della deliberazione giuntale n. 86/2001, evidenzia una volontà vessatoria, nel senso di incidere comunque sulla proprietà della ricorrente, oltre a rendere ormai insufficiente il dimensionamento del parcheggio.
1.3.7. idem, nonché travisamento dei presupposti. Viene censurata la classificazione ad "area boscata" di parte del medesimo appezzamento, posto che in realtà in loco non esisterebbe alcun "bosco" (secondo la definizione dell'art. 28 del T.U.N.A.).
1.3.8. Violazione delle norme in tema di distanze dalle strade; eccesso di potere per violazione dei principi minimi di ragionevolezza; travisamento dei fatti. La censura di riferisce all'area di Madonna Alta, indicata al punto 1., n. 2). Si sostiene che l'ampiezza della "fascia di rispetto alle strade e ferrovie" e della "fascia di igiene ambientale" avrebbe dovuto essere calcolata in modo tale da lasciare margini per l'edificazione a compensazione del sacrificio imposto da detta classificazione; e che la distanza minima dalle strade avrebbe dovuto essere interpretata (come divieto di edificazione, ma) non anche come divieto di attribuire una volumetria virtuale sviluppabile al di là della fascia di rispetto.
1.3.9. Eccesso di potere per violazione dei principi minimi di ragionevolezza; travisamento dei fatti; violazione del contenuto del diritto di proprietà ex art. 42 Cost. e del diritto d'impresa ex art. 41 Cost.; introduzione di una disciplina silvopastorale con il mezzo del P.R.G.; incompetenza assoluta. La censura si riferisce alla classificazione ad "area di riforestazione - R" dell'area di San Proto, indicata al punto 1., n. 3. Si sostiene che detta destinazione travisi le caratteristiche del luogo, dagli anni "70 destinato a sede di un vivaio di pini romani, che è cosa ben diversa da un "bosco", oltre a comportere una ingerenza nella conduzione dell'azienda agricola; e nel contempo impedisca la coltivazione utile della parte dove il vivaio è stato già estirpato, classificata "zona agricola Eb".
1.4. Il Comune di Perugia si è costituito in giudizio anche in questo secondo ricorso, controdeducendo puntualmente nel merito.
2. Con ordinanza collegiale istruttoria 18 ottobre 2004, n. 41, il Collegio ha disposto l'acquisizione di chiarimenti, con riferimento a rappresentazioni planimetriche e documentazione fotografica, atti ad individuare :
- quali, degli immobili di proprietà della ricorrente indicati nei ricorsi, siano stati oggetto di vincoli espropriativi sin dalla prima approvazione del P.R.G., quali siano state le tipologie vincolistiche, per quanti anni e con quali atti siano state reiterate, quali immobili siano stati di volta in volta colpiti da detti vincoli e quale rapporto vi sia con le relative nuove destinazioni di P.R.G.;
- il carattere urbano ed il grado di urbanizzazione degli immobili indicati nel ricorso e delle più vaste aree in cui sono inclusi, l'esistenza di aree boscate, la qualità architettonica dei fabbricati qualificati "bene culturale" ex art. 6 della l.r. 53/1974, la estensione dei terreni destinati a strade e infrastrutture pubbliche per la mobilità e fasce di rispetto per strade, ferrovie e per igiene ambientale, le caratteristiche morfologiche e colturali dei terreni destinati a "riforestazione".
L'incombente istruttorio è stato eseguito dal Comune di Perugia mediante deposito della nota prot. 0119982 in data 14 luglio 2006.
3. I due ricorsi possono essere riuniti, ai fini di un'unica decisione, stante l'evidente connessione oggettiva, oltre che soggettiva.
Il ricorso n. 28/2002, evidentemente proposto a scopo tuzioristico nelle more della definizione della nuova disciplina urbanistica generale, non può sfuggire ad una pronuncia di inammissibilità.
L'impugnazione è tempestiva, posto che il termine di impugnazione del piano attuativo decorre, nei confronti dei proprietari, dalla notificazione personale, di modo che nessuna rilevanza possono assumere gli elementi, quali l'esperimento delle forme di pubblicità, atti a far nascere la presunzione di conoscenza dello strumento urbanistico nei confronti degli altri soggetti interessati, né può postularsi un onere di verifica dei contenuti del piano, che nessuna norma prevede.
Tuttavia, l'impugnazione è sorretta da censure dichiaratamente ipotetiche, in quanto legate all'avere il P.P.E. recepito, o addirittura aggravato, le previsioni vincolistiche sui terreni della ricorrente contenute nel Nuovo P.R.G. adottato, circostanza incognita al momento della proposizione del ricorso. Ma l'esito di detta verifica, pur avendo il Comune depositato in giudizio gli atti relativi al P.P.E., non si è poi tradotto nella proposizione, mediante motivi aggiunti, di censure specifiche ed attuali nei confronti delle singole previsioni lesive ormai concretamente individuabili. Non può invece ritenersi che la sopravvenienza dell'approvazione del Nuovo P.R.G., che ha confermato le previsioni contestate ed è stato impugnato con il secondo ricorso, privi la ricorrente dell'interesse alla decisione del primo, posto che anche la lesione subita nel periodo di vigenza del P.P.E. potrebbe in astratto ricevere tutela, quanto meno nella prospettiva risarcitoria.
4. Quanto al ricorso n. 479/2002, le doglianze con esso prospettate con riferimento alle diverse componenti della proprietà della ricorrente ed alle relative destinazioni urbanistiche, possono essere ricondotte a tre assunti fondamentali:
- i terreni in questione avrebbero, per collocazione urbanistica e caratteristiche morfologiche, una vocazione edificatoria;
- per essi, viceversa, le pianificazioni urbanistiche avrebbero nel tempo previsto destinazioni tali da configurare una reiterazione di vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativi, senza indennizzo;
- dette destinazioni urbanistiche, ed in particolare quelle previste dal Nuovo P.R.G., non corrisponderebbero alla reale natura dei terreni (e degli edifici ivi esistenti).
Nella relazione tecnica prot. 0119982 in data 14 luglio 2006, il responsabile del Settore ambiente e territorio - pianificazione urbanistica del Comune di Perugia ha descritto analiticamente per tutte le particelle catastali della proprietà della ricorrente le destinazioni previste dagli strumenti urbanistici che si sono succeduti nel tempo. Sono stati considerati i seguenti strumenti: P.R.G. del 1958; Variante generale, approvata con d.P.R. 12 marzo 1968; Variante n. 21, approvata con d.P.G.R. n. 16 del 9 gennaio 1978; Variante n. 34, approvata con d.P.G.R. n. 413 del 22 giugno 1983; Variante n. 36, approvata con d.P.G.R. n. 424 del 2 agosto 1985; Variante n. 38, approvata con d.P.G.R. n. 115 del 17 febbraio 1990; Variante n. 40, approvata con d.P.G.R. n. 269 del 29 marzo 1993; Variante approvata con deliberazione consiliare n. 105 del 28 settembre 2000; Piano particolareggiato esecutivo di Pian di Massiano, approvato con determinazione n. 1822 del 2 marzo 2001; Variante approvata con deliberazione consiliare n. 51 del 17 aprile 2002; Nuovo P.R.G. approvato nel 2002.
4.1. Per quanto concerne le motivazioni sottese alle destinazioni urbanistiche contestate, nonché la natura e consistenza dei vincoli che esse comportano, occorre anzitutto precisare i parametri normativi e giurisprudenziali da utilizzare.
4.1.1. Riguardo all'individuazione delle destinazioni urbanistiche, va ricordato che, per giurisprudenza consolidata:
a) le scelte effettuate dall'amministrazione con i piani urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o evidenti illogicità (cfr., tra le tante, Cons. Stato, IV, 21 maggio 2004, n. 3314; 25 luglio 2001, n. 4078; 8 febbraio 1999, n. 121);
b) in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell'amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso (cfr. , tra le altre, Cons. Stato, Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; IV; 19 gennaio 2000, n. 245; 24 dicembre 1999, n. 1943; 2 novembre 1995, n. 887; 25 febbraio 1988, n. 99; nello stesso senso, TAR Umbria, 7 giugno 2002, n. 389), essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano in concreto creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni;
c) le evenienze che, uniche, richiedono una più incisiva e singolare motivazione nelle scelte pianificatorie degli strumenti urbanistici generali, sono state ravvisate (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Ad. plen. n. 24/1999, cit.; IV, n. 4078/2001, cit.):
1) nel superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore và riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;
2) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante dall'avvenuta stipula di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative legittime nascenti da sentenze passate in giudicato di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione - (cfr. Ad. Plen. n. 24/1999, cit.; 8 gennaio 1986, n. 1, oltre a TAR Umbria, 27 aprile 2005, n. 191);
3) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. Cons. Stato, IV, 9 aprile 1999, n. 594).
d) in sintesi, fuori dei casi predetti, di fronte ad uno strumento urbanistico che ridefinisca complessivamente l'assetto del territorio "non è comunque configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell'amministrazione, ma soltanto un'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell'immobile (...) la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano (cfr. Ad. Plen. n. 24/1999, cit.; IV, n. 4078/2001, cit.; per l'applicabilità del principio con espresso riferimento alle aspettative di non reformatio in pejus di destinazioni edificatorie, cfr. Cons. Stato, IV, 20 ottobre 2000, n. 5635; TAR Lazio, II, 19 luglio 2002, n. 6506, nonché TAR Umbria, 9 marzo 2006, nn. 130-131; 9 maggio 2006, nn. 292-295).
4.1.2. Tali orientamenti sono stati confermati anche con specifico riferimento alla problematica della reiterazione di vincoli urbanistici a contenuto espropriativo (cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, 26 aprile 2006, n. 2301; vedi anche TAR Umbria, 12 ottobre 2006, n. 506).
In proposito, già la Corte Costituzionale (sent. 20 maggio 1999, n. 179) aveva affermato che la possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli urbanistici su beni individuati appartiene alla potestà pianificatoria e non è incostituzionale di per sè, purché, di fronte alla sostanziale alternatività fra temporaneità e indennizzabilità, l'esercizio della facoltà di rinnovo, eventualmente con diversa destinazione o con altri mezzi, non provochi situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà e sia giustificata entro i limiti della ragionevolezza da una motivata valutazione procedimentale dell'amministrazione.
Detto onere di motivazione è stato inizialmente inteso nel senso che la variante al piano regolatore generale di reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo non richiede una motivazione specifica in relazione alla destinazione di zona delle singole aree, bastando che la motivazione evidenzi la sussistenza dell'attualità e della persistenza delle esigenze urbanistiche ovvero i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano (cfr. Cons. Stato ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24; su questa linea anche TAR Umbria, 7 giugno 2002, n. 389).
La giurisprudenza ha poi, in simili casi, reso l'onere di motivazione più impegnativo.
Fermo restando che per reiterare legittimamente vincoli scaduti per effetto del decorso del termine è necessaria una congrua motivazione in ordine alla persistente attualità dei pubblici interessi che determinarono, all'origine, l'imposizione del vincolo (cfr. Cons. Stato, IV, 21 agosto 2006, n. 4843; 12 dicembre 2005, n. 7030; 9 agosto 2005, n. 4225), si è precisato il contenuto della motivazione, ritenendosi necessaria anche una nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti (cfr. IV, 21 agosto 2006, n. 4843) ed una giustificazione delle scelte urbanistiche, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo (cfr. IV, 22 giugno 2006, n. 3895; 29 agosto 2002, n. 4340), che evidenzi: le specifiche ragioni del ritardo che hanno determinato la decadenza del vincolo; la ragionevole dimostrazione, sulla scorta della situazione dei luoghi, che la rinnovazione del vincolo sulla stessa area è necessaria per realizzare l'opera o l'intervento pubblico; la mancanza di soluzioni alternative o di perequazione tra i propriatri espropriabili e dunque l'ineluttabilità della scelta dell'area già vincolata; la serietà ed affidabilità della realizzazione nel quinquennio delle opere di cui trattasi, con la precisazione delle iniziative mediante le quali il procedimento ablativo verrà portato a compimento (cfr. IV, 9 agosto 2005, n. 4225; 30 giugno 2005, n. 3535; 3 luglio 2000, n. 3646).
4.1.3. La problematica della motivazione necessaria per l'imposizione dei vincoli urbanistici si intreccia con quella della loro temporaneità/indennizzabilità.
Secondo la fondamentale impostazione data alla problematica dei vincoli dalla Corte Costituzionale (cfr. sent. 20 maggio 1999, n. 179; 18 dicembre 2001, n. 411), non tutti i vincoli urbanistici sono soggetti a decadenza, e conseguentemente alla necessità di indennizzo allorché vengano reiterati (beninteso, una volta superato il periodo di durata tollerabile fissato dalla legge, c.d. periodo di franchigia -art. 2 comma 1, legge 1187/ 1968, ora trasfuso nell'art. 9 del d.P.R. 327/2001- ed in assenza di previsione alternativa dell'indennizzo), ma soltanto quelli aventi carattere particolare, per i quali la mancata fruibilità del bene protratta nel tempo e non indennizzata determina violazione del comma terzo dell'art. 42 Cost. Non sono invece indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni (tra questi, i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli relativi ai beni culturali e paesaggistici). In altri termini, in tema di imposizione di vincoli urbanistici , non vi è il presupposto per un indennizzo quando i modi di godimento e i limiti imposti (direttamente dalla legge ovvero mediante un particolare procedimento amministrativo) riguardino intere categorie di beni secondo caratteristiche loro intrinseche, con carattere di generalità ed in modo obiettivo; in questi casi, le limitazioni delle facoltà del proprietario ricadono nella previsione non del comma terzo, bensì del comma secondo, dell'art. 42, Cost.
Pertanto, i limiti non ablatori normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone territoriali omogenee e simili, sono vincoli conformativi, connaturali alla proprietà, e non comportano indennizzo.
Inoltre, se pure hanno carattere particolare, i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento (ad es. parcheggi, impianti sportivi, mercati e strutture commerciali, edifici sanitari, zone artigianali, industriali o residenziali), sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita.
Se è vero, infatti, che la previsione dell'indennizzo è doverosa non solo per i vincoli preordinati all'ablazione del suolo, ma anche per quelli "sostanzialmente espropriativi" (secondo la definizione di cui all'art.39, comma 1, del d.P.R. 327/2001), è anche vero che non possono essere annoverati in quest'ultima categoria di vincoli quelli derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata in regime di economia di mercato (cfr., ex multis, Cons. St., IV, 28 febbraio 2005, n. 693; VI, 14 maggio 2000, n. 2934; vedi anche, Cass.civ., I, 26 gennaio 2006, n. 1626; 27 maggio 2005, n. 11322).
Infatti, il vincolo, per essere qualificato sostanzialmente espropriativo, deve comportare l'azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà e che, di contro, la disciplina urbanistica che ammette la realizzazione di interventi edilizi da parte di privati, seppur conformati dal perseguimento del peculiare interesse pubblico che ha determinato il vincolo, non si risolve in una sostanziale espropriazione, ma solo in una limitazione, conforme ai principi che presiedono al corretto ed ordinario esercizio del potere pianificatorio, dell'attività edilizia realizzabile sul terreno; in altri termini, nell'esercizio della potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale (la cui validità è a tempo indeterminato, come espressamente stabilito dall'articolo 11 della legge 1150/1942).
4.1.4. In questa duplice e correlata prospettiva, non appaiono vincoli sostanzialmente espropriativi, in quanto derivanti dal riconoscimento delle caratteristiche intrinseche del bene nell'ambito delle scelte di pianificazione generale, o, comunque, in quanto non sono tali da comportare l'azzeramento o uno svuotamento incisivo del contenuto economico del diritto di proprietà:
- le "fasce di rispetto" stradale e ferroviario;
- la destinazione a "zona agricola" (cfr. Cons. Stato, IV, 06 marzo 1998, n. 382; T.A.R. Lazio Latina, 06 aprile 1988 , n. 230); considerato anche che essa non si configura come una limitazione tale da rendere inutilizzabile l'immobile in relazione alla destinazione inerente alla sua natura, restando al proprietario la possibilità di trarne un utile mediante la coltivazione, e inoltre una possibilità, sia pure contenuta entro stretti limiti, di edificazione (cfr. Cons. Stato, V, 07 agosto 1996 , n. 881);
- destinazioni di un'area a "verde pubblico", "verde urbano", "verde attrezzato" e simili, laddove sia consentita, anche ad iniziativa del proprietario, la realizzazione di opere e strutture intese all'effettivo godimento del verde (cfr. Cons. Stato, IV, 10 agosto 2004, n. 5490; V, 25 gennaio 2005,n. 144; T.A.R. Emilia Romagna Bologna,I, 20 settembre 2002, n. 1180; T.A.R. Puglia Bari, III, 04 novembre 2004, n. 5093; T.A.R. Puglia Lecce, I, 12 maggio 2006, n. 2580; T.A.R. Lombardia Milano, II, 16 dicembre 2005 , n. 4999; T.A.R. Campania Napoli, 25 gennaio 2005 , n. 340); per contro, qualora la disciplina di piano escluda in modo assoluto che nelle zone destinate a " verde pubblico" siano possibili, anche parzialmente, iniziative da parte del privato proprietario dell'area, detto vincolo potrà essere qualificato come preordinato all'espropriazione o, comunque, tale da sottrarre sostanzialmente l'area medesima alla naturale vocazione edificatoria e come tale soggetto a decadenza ex art. 2 l. n. 1187 del 1968 (Cons. Stato, IV, 25 maggio 2005 , n. 2718); per Cass. Civ., I, 07 febbraio 2006 , n. 2612 l'ipotesi che una destinazione di piano regolatore generale - e segnatamente la destinazione a "verde pubblico" (al riguardo, v. anche Cass. 24 dicembre 2004, n. 23973; Cass. 12 marzo 2004, n. 5106; Cass. 16 maggio 1998, n. 4921)- esprima un vincolo conformativo costituisce l'evenienza ordinaria, mentre assume carattere di eccezione l'ipotesi inversa, che la destinazione si traduca, cioè, in un vincolo preordinato all'esproprio.
- la destinazione urbanistica delle aree di proprietà privata a "verde privato" (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, II, 9 settembre 2005 , n. 6786).
- la destinazione a parcheggio e a zona agricola (TAR Umbria, 16 agosto 2006, n. 420).
Può aggiungersi che la destinazione a verde agricolo di un'area, stabilita dallo strumento urbanistico generale, non implica necessariamente che l'area soddisfi in modo diretto ed immediato gli interessi agricoli, potendo giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire un'ulteriore edificazione o un congestionamento delle aree, mantenendo un equilibrato rapporto tra aree libere ed edificate o industriali, ovvero preservando una residua porzione di verde atta a precludere, anche per la sua specifica collocazione, una ulteriore espansione dell'abitato sulle zone ancora libere (cfr. Cons. Stato, IV, 22 giugno 2004, n. 4466) così da consentire le più convenienti e civili condizioni di abitabilità del territorio (IV, 31 gennaio 2005, n. 259). In altri termini, la classificazione a zona agricola (o, comunque, a verde), possiede anche una valenza conservativa dei valori naturalistici, venendo a costituire il polmone dell'insediamento urbano, assumendo per tale via la funzione decongestionante e di contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano (cfr., tra le altre, Cons. Stato, IV, n. 245/2000 cit.; n. 1943 del 1999 cit.; 13 marzo 1998, n. 431; 1 ottobre 1997, n. 1059; nonché TAR Umbria, 26 novembre 2004, n. 721, nonché n. 191/2005, n. 131/2006, nn. 292-295/2006, citt.).
4.2. Applicando i predetti criteri nella vicenda in esame, va osservato che nella relazione del Comune di Perugia si individuano, correttamente, come vincoli effettivamente preordinati all'espropriazione quelli che riguardano :
- circa 2.600 mq in loc. Santa Lucia, destinati a "viabilità di p.r.g." (già per effetto delle delibere consiliari n. 105 in data 28 settembre 2000 e n. 51 in data 17 aprile 2002 n. 51, ed oggi) dal Nuovo P.R.G. (art. 57 del TUNA);
- circa 5.150 mq in loc. Pian di Massiano, destinati anch'essi a viabilità pubblica (già dal P.P.E. approvato con determinazione regionale n. 1822 in data 2 marzo 2001, ed oggi) dal Nuovo P.R.G.
4.3. Altri 68.635 mq sono individuati nella relazione come aree soggette a vincoli che individuano una destinazione particolare, suscettibile tuttavia di essere realizzata anche ad iniziativa del privato proprietario (destinazioni c.d. miste).
Dette destinazioni, apposte su aree in cui i vincoli espropriativi erano decaduti al momento dell'adozione del Nuovo P.R.G., ovvero non erano mai stati posti, non comportano quell'assoluta inutilizzabilità del terreno, che consente di connotarle come vincoli sostanzialmente espropriativi.
Ciò può affermarsi in relazione alle destinazioni appresso indicate.
4.3.1. La destinazione "Ppu" (area per spazi pubblici attrezzati a parco per il gioco e lo sport), riguardante circa 135 mq in loc. Santa Lucia, prevede (art. 123 del T.U.N.A.) che "gli interventi edilizi sono realizzati dal Comune (...) ovvero da soggetti proprietari delle aree ..." i quali "... dimostrino che gli stessi saranno acquistati o locati dagli enti competenti".
4.3.2. La destinazione "Fa" (area per grandi infrastrutture per parcheggio), riguardante circa 8.400 mq in loc. Santa Lucia, consente (art. 63 del T.U.N.A.) la realizzazione degli interventi anche ad opera dei "soggetti privati, previa stipula di specifica convenzione con il Comune".
4.3.3. La destinazione "Fe" (area per attrezzature per lo sport), riguardante circa 5.000 mq in loc. Pian di Massiano, può essere attuata (art. 67 del T.U.N.A.) anche "da soggetti privati, previa approvazione di un piano attuativo di iniziativa pubblica o mista, nonché stipula di specifica convenzione con il Comune ...".
4.3.4. La destinazione "Pcu" (parco campagna urbano), riguardante circa 22.000 mq in loc. Santa Lucia, consta di una zona "di interesse paesaggistico ed ambientale cui è assegnata la funzione principale di conservazione e miglioramento dell'ecologia urbana", che ammette (art. 72 del T.U.N.A.), oltre all'attività agricola, "attività extralberghiere ed esercizi di ristorazione, attività sportive (...) servizi ricreativi e per il benessere fisico", attuabili a mezzo di piani ad iniziativa pubblica o mista.
4.3.5. La destinazione a "fasce di igiene ambientale", riguardante circa 25.000 mq in loc. Madonna Alta, nella quale sono consentiti (artt. 139 e 139 bis del T.U.N.A.) sia interventi di ampliamento di edifici esistenti, sia la realizzazione di "parcheggi pubblici e privati" e di "servizi igienici, bar, ristorante, attività artigianali e commerciali diretti alla persona", sia "attività artigianali" in materia di lavaggio e riparazione degli autoveicoli.
Si può osservare che la concreta realizzazione degli interventi indicati ai punti precedenti non è lasciata alla libertà dei proprietari, bensì è subordinata alla definizione di accordi con il Comune in ordine all'attivazione di iniziative miste, oppure alla definizione dei contenuti attuativi di iniziative private; poiché la natura sostanzialmente espropriativa può riguardare tutti i vincoli di piano, senza distinzione tra vincoli sostanziali e vincoli procedimentali, un'eventuale ingiustificata indisponibilità del Comune ad accedere alle proposte di trasformazione del territorio dei proprietari potrebbe comportare una diversa qualificazione in concreto della destinazione di zona (e determinare, in forza di tali ulteriori circostanze, limiti alla reiterazione e conseguenze indennitarie o risarcitorie).
4.3.6. La destinazione a "Ppr - parco privato" ammette (art. 126 del T.U.N.A.), oltre agli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, anche "l'ampliamento degli edifici principali", con "ulteriori destinazioni d'uso diverso da quello abitativo", sia "la realizzazione di attrezzature per attività sportive e di spazi per parcheggi".
4.3.7. La destinazione "Ppra - parco privato attrezzato" consente (art. 125 del T.U.N.A.) la realizzazione di "attrezzature per il gioco, per attività aggregative e per lo sport, sia al coperto che allo scoperto, con i relativi servizi di supporto ivi compresi locali per il ristoro e parcheggi" (sia pure entro un indice territoriale massimo pari a 0,10 mq/mq).
In relazione a queste destinazioni "miste", alla luce di quanto esposto ai punti precedenti, va sottolineato :
- che non sussisteva in capo ai proprietari alcuna delle ipotesi di aspettativa qualificata o affidamento verso una classificazione dell'area in senso edificatorio, il cui sacrificio richiedesse una particolare motivazione.
- che, conseguentemente, le relative scelte di piano regolatore generale potrebbero considerarsi immotivate solo se non trovassero riscontro nelle esigenze urbanistiche recepite e nei criteri generali della redazione del piano, ed illogiche solo qualora attribuissero una destinazione in aperta incoerenza con la situazione di fatto e con la destinazione urbanistica precedentemente attribuita;
4.4. Le destinazioni di carattere "agricolo" ("B - corridoio di rinaturazione", "bosco" e "Eb2 - area agricola di collina"), che non consentono apprezzabili trasformazioni in senso edificatorio, insistono sulla restante parte della proprietà, per oltre 76.000 mq.
Tali terreni, come del resto l'intera proprietà della ricorrente, nel PRG del 1958 erano classificati "zone estensive rurali esterni" (cioè, zone destinate all'agricoltura), ed hanno sostanzialmente conservato destinazioni simili con tutte le pianificazioni successive.
4.5. Alla luce di quanto esposto, possono essere considerate le diverse censure prospettate dalla ricorrente (cfr. punti 1.3. ss) con riferimento alle singole componenti della sua proprietà.
A proposito dell'asserita vocazione edificatoria, va sottolineato che i terreni della ricorrente non sono mai stati classificati come edificabili.
Come appena esposto, detti terreni, originariamente tutti classificati come zona agricola, hanno per metà mantenuto nel tempo (sostanzialmente) la medesima destinazione, e per l'altra metà sono state interessati da destinazioni urbanistiche specifiche che tenevano conto dell'urbanizzazione nel frattempo verificatasi nelle zone limitrofe.
I terreni di Santa Lucia, Pian di Massiano e Madonna Alta sono inseriti in ambiti urbani e periurbani ("per l'ormai chiaro grado di appartenenza paesaggistica a tale ambito", come sottolineato nella relazione tecnica del Comune), mentre quelli di San Proto sono inseriti tra le aree di interesse paesaggistico, ambientale e storico - AIPAS ("risultando collocati in un contesto paesaggistico connotato da maggiori elementi di naturalità (...) presenza di macchie e corridoi boscati, di forme particolari di agricoltura" ed in parte, in corrispondenza del fosso del "Bulagaio", compresi nell'area instabile ad alto rischio geologico - Area 8 Zoning Geologico Tecnico - perimetrata nella cartografia allegato A3 al Nuovo P.R.G. e disciplinata dagli artt. 78 e 78 bis del T.U.N.A.).
Nelle zone di Santa Lucia, Pian di Massiano e Madonna Alta, è sì indubbiamente riscontrabile una elevata infrastrutturazione viaria, ma i fondi in questione non risultano interclusi in aree completamente urbanizzate; l'unica zona contigua ad insediamenti abitativi sembra essere quella di San Proto, che confina con un insediamento residenziale degli anni "70 e quello ricettivo ove insiste l'albergo "I Loggi".
Per contro, si riscontra la presenza di vegetazione arborea, ancorché non a carattere boschivo.
E" vero che, nonostante le richieste presentate nell'ambito dei relativi procedimenti urbanistici , l'espansione dell'abitato non ha, comparativamente, "premiato" la proprietà della ricorrente, ma ciò sembra imputabile soprattutto alle pianificazioni precedenti, in base alle quali vi è stato un forte ampliamento delle aree edificabili, mentre il Nuovo P.R.G. ha in gran parte confermato, negli obiettivi della zonizzazione, le classificazioni previgenti (pur ridefinendo le norme tecniche sulle trasformazioni consentite).
Riguardo a tale ultima, mancata reformatio in melius (peraltro, cfr. quanto appresso precisato a proposito del parziale accoglimento delle osservazioni della ricorrente a seguito dell'adozione del Nuovo P.R.G.), è stato ormai chiarito, in giurisprudenza, che le amministrazioni comunali possono (e devono) costruire gli strumenti urbanistici intorno a linee guida che esaltino il momento del recupero e della razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, atteso che lo strumento urbanistico generale non presuppone inderogabilmente tendenze espansive edilizie e demografiche, ma, al contrario, una moderna e realistica concezione dell'urbanistica appare incentrata sulla necessità di tener conto della fortissima antropizzazione del territorio nazionale concentrata in specifiche aree, del calo demografico generale, dell'ineludibile bisogno di tutela delle ormai rare zone non edificate (cfr. Cons. Stato, IV, 8 maggio 2000, n. 2639; detto rilievo è stato da tempo recepito anche dalla giurisprudenza del TAR Umbria: cfr. sentt. 26 novembre 2004, n. 721; 24 aprile 2005, n. 191; 9 maggio 2006, nn. 292-295; 03 ottobre 2006, nn. 497 e 498).
Come più volte il Tribunale ha avuto modo di sottolineare (cfr. sentt. 03 ottobre 2006, nn. 497 e 498), tra gli indirizzi per la redazione del Nuovo P.R.G. di Perugia, stabiliti con deliberazione consiliare n. 158 in data 17 novembre 1997, figurano:
- il ridimensionamento delle superfici edificabili (con riferimento alle aree di espansione C ed alle zone P.E.E.P. rimaste inattuate, considerando i progetti di lottizzazione non più assoggettabili a revisione solo se dotati di convenzione).
- la identificazione dei limiti dell'ambito urbano del territorio comunale e la riclassificazione a zona agricola delle aree già edificabili rimaste inattuate.
- la trasformazione e la riqualificazione urbanistica degli insediamenti esistenti, specie se abbandonati o inutilizzati.
Pertanto, non può affermarsi che i terreni in questione evidenzino una particolare vocazione edificatoria, diversa e maggiore di quella di qualsiasi area raggiunta dall'espansione dell'abitato.
4.5.1. Riguardo al primo motivo (1.3.1.), concernente i terreni suindicati al punto 1., n. 1), lettere a) e b), le destinazioni "Ppr", "Ppra", "Fe" e "Pcu", non sembra possano concretizzare (per quanto esposto ai punti 4.1.3. e 4.3.) vincoli sostanzialmente espropriativi, e tanto meno vincoli preordinati all'esproprio.
Le, sia pur limitate, possibilità di utilizzo assicurate al proprietario, conducono a classificare le relative destinazioni al di fuori dello schema ablatorio, come prescrizioni meramente conformative.
Ed in questa prospettiva non sono state esposti nel ricorso argomenti tali da mettere in discussione la rispondenza di dette destinazioni alle esigenze urbanistiche che, come esposto, sono a fondamento della redazione del piano regolatore.
Inoltre, come esposto dal Comune in sede di parziale accoglimento dell'osservazione n. 941, le attività che si potranno svolgere nel "parco privato attrezzato" risultano "compatibili con la vocazione e destinazione complessiva che Pian di Massiano possiede ed in particolare con l'esigenza di non gravare l'area stessa con nuova edificabilità che non sia strettamente finalizzata alle funzioni sportive e ricreative che vi svolgono e che dovranno ancora insediarsi".
Invece, vincoli preordinati all'espropriazione sono indubbiamente quelli relativi alle "nuove infrastrutture per la mobilità" ed alla "strada pubblica" .
Tali vincoli , come già esposto (cfr. punto 4.2.), sono stati reiterati nel tempo.
Occorre verificare anzitutto se per tale reiterazione sussista un'adeguata motivazione.
La difesa del Comune sottolinea in proposito che:
- nel provvedimento di approvazione del Nuovo P.R.G., un "considerato" avente ad oggetto "la persistenza dell'interesse che i vincoli espropriativi reiterati perseguono per un ottimale assetto dei numerosi insediamenti presenti nel territorio comunale rispetto alle previsioni del PRG", dimostrerebbe come l'attualità dell'interesse pubblico sia stata puntualmente acclarata nel procedimento;
- dalla relazione al Nuovo P.R.G. (pag. 10) si evince che "nel caso di S.Lucia, Pian di Massiano e Madonna Alta, è riscontrabile un'elevata urbanizzazione per le infrastrutture viarie colleganti gli importanti servizi territoriali ivi presenti quali, la Facoltà di Ingegneria, il Polo Sportivo, l'area direzionale della Questura, il nuovo Centro Parrocchiale, la nuova caserma dei VV.FF., ecc. e che risultano peraltro integrate dal sistema di trasporto urbano automatico (Minimetrò), ad oggi in avanzata fase di realizzazione".
Ciò, secondo il Comune, giustificherebbe la reiterazione del vincolo.
Ad avviso del Collegio, il richiamo dei principi ispiratori e dei criteri generali sottesi al piano vale ad evidenziare la necessità della "realizzazione di una congrua viabilità in ambiti così nevralgici del capoluogo", ma non indica in alcun modo la necessità di quelle previsioni viarie, localizzate su quei terreni della ricorrente, già in precedenza sottoposti a vincolo (e non su altri).
E quindi non soddisfa il parametro di sufficienza della motivazione che è stato individuato dall'orientamento giurisprudenziale sopra ricordato (al punto 4.1.2.).
Sussiste invece l'altro presupposto di legittimità della reiterazione, dato che il Nuovo P.R.G. ha previsto un'indennizzo : "... sarà riconosciuto al singolo interessato - su sua espressa richiesta - la dovuta indennità, prevedendo contestualmente un apposito capitolo di spesa nel Bilancio 2002 (cap. 38033/43) per euro 15.494,00". Riguardo all'adeguatezza di tale "copertura" finanziaria, peraltro, non vengono svolte specifiche censure.
4.5.2. Riguardo il secondo motivo, concernente i medesimi terreni del primo, può ribadirsi (cfr. risposta all'osservazione n. 941) che sono state considerate "compatibili con la vocazione e destinazione complessiva che Pian di Massiano possiede ..." destinazioni non edificatorie, bensì finalizzate alle funzioni sportive e ricreative che la caratterizzano.
Peraltro, dalla cartografia versata in atti, non si evince trattarsi di un sedime intercluso in zona completamente urbanizzata, posto che l'intorno, oltre alla presenza di una "area per l'istruzione superiore e università", è segnato da una notevole area destinata anch'essa a "parco di campagna urbano", a "parco pubblico" o a "grandi attrezzature per lo spettacolo sportivo".
Si consideri inoltre che sui terreni grava un duplice vincolo paesaggistico quale bellezza naturale (ex lege 1497/1939), nonché zona di interesse archeologico (ex lege 431/1985), oggi riconducibili, rispettivamente, agli artt. 136 e 142, lettera m), del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
La collocazione e le caratteristiche dei terreni non sembrano dunque evidenziare i presupposti per una funzione residenziale o direzionale. Ne discende che non appare illogico che sia stata imposta la destinazione "Pcu - parco di campagna urbano", che (art. 72 del T.U.N.A.) consente l'utilizzo a fini agricoli, ricreativi e florovivaistici.
4.5.3. Il terzo motivo riguarda l'edificio voc. Campaccio (punto 1., 1), lettera a).
La classificazione "edificio di interesse tipologico" del fabbricato rurale in loc. Santa Lucia, voc. Campaccio, appare giustificata in quanto è munito dei caratteri del casolare tipico delle campagne umbre (cfr. scheda di rilevamento del bene individuo sparso e documentazione fotografica, all. 17 alla relazione tecnica).
A seguito delle osservazioni, alla classificazione è stata aggiunta la lettera "R", che consente (art. 46 del T.U.N.A.) il riuso dell'immobile per attività di ristorazione e ricettività extralberghiera, ammettendo la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica, con materiali, forme e tecnologie tradizionali, anche se con un volume massimo pari al 30% dell'edificio principale ed un altezza massima pari a m. 3,50.
Non sembra quindi potersi dire che l'immobile sia stato soggetto (ma in modo surrettizio, in quanto ad opera di amministrazione a ciò incompetente e senza le garanzie procedimentali previste dalla normativa nazionale di tutela del patrimonio culturale) ad una disciplina conservativa equivalente a quella dei beni culturali in senso proprio.
Il vincolo in questione è pur sempre un vincolo urbanistico, e non appare dubbio che il P.R.G. possa dettare una disciplina conformativa della proprietà a finalità conservative di valori culturali e ambientali.
4.5.4. Il quarto motivo riguarda la destinazione a "strada pubblica" e ad "ambito per la realizzazione di nuove infrastrutture per la mobilità", su parte dei terreni indicati al punto 1., 1), lettera b) (part.lla 27).
Non sembra potersi affermare che la previsione sia irragionevole o sproporzionata, alla luce delle esigenze di disporre di una adeguata viabilità nella zona di Pian di Massiano, che, per le caratteristiche di fruizione collettiva sopraindicate, registra forti concentrazioni di afflusso e deflusso.
Peraltro, le destinazioni in esame risultano illegittime alla luce del primo motivo, in quanto comportano reiterazione di vincoli non sufficientemente motivata con riferimento alle eventuali possibilità alternative (vedi sopra, al punto 4.5.1.).
4.5.5. Con il quinto motivo, viene lamentata l'asserita reiterazione di vincoli espropriativi su parte dei terreni indicati al punto 1., n. 1), lettera b) (part.lla 92).
In realtà, come esposto al punto 4.3.5., la destinazione a "zona per grandi attrezzature per lo spettacolo sportivo o per lo sport - Fe" non concretizza un vincolo sostanzialmente espropriativo, posto che le norme di piano (art. 67 del T.U.N.A.) consentono la realizzazione di interventi ad iniziativa dei privati proprietari.
4.5.6. Con il sesto motivo, relativo al terreno indicato al punto 1., n. 1, lettera c), viene censurata la contraddittorietà nell'operato dell'amministrazione, la quale, in sede di adozione del Nuovo P.R.G. ha destinato il terreno a "zona per parcheggi di scambio - Fa" e poi, con deliberazione giuntale n. 86 in data 22 febbraio 2001 (approvazione progetto definitivo) e deliberazione provinciale n. 122 in data 18 marzo 2002, ha imposto il vincolo relativo alla realizzazione di una "fermata metropolitana nell'area di Perugia" (rectius: fermata del servizio metropolitano sulla linea ferroviaria Firenze - Terontola).
Il Comune ha sottolineato che in loco era prevista una fermata già in sede di adozione, e che nel corso del procedimento si è ritenuto di realizzare anche una banchina ferroviaria adibita alla salita/discesa dei passeggeri ed all'intervento dei mezzi di manutenzione.
Al riguardo, sembra di poter osservare che tra le destinazioni che si sono succedute esiste una connessione funzionale, oltre che strutturale evidente; nello stesso ricorso si riconosce ad entrambe le opere pubbliche in questione una natura servente della vicina Facoltà di Ingegneria; per cui non può ritenersi che la modificazione della tipologia dell'opera pubblica da realizzare costituisca una contraddizione, ovvero una deviazione dalle linee della pianificazione, oppure evidenzi un intento vessatorio nei confronti della ricorrente, tali da comportare i vizi prospettati.
4.5.7. Il settimo motivo ha ad oggetto la classificazione ad "area boscata" di parte dei terreni indicati al punto 1., n. 1), lettera c), mentre, secondo la ricorrente, non esisterebbe alcun "bosco" (ai sensi dell'art. 28 del T.U.N.A.).
Il Comune sottolinea invece che l'art. 28 non è applicabile, in quanto si riferisce alla diversa classificazione "residenze in macchie arboree parzialmente compromesse - Br" ed attiene alla parte strutturale del piano, mentre la classificazione in questione, "B", accede alla parte operativa e individua i "corridoi di rinaturazione" che sono volti (art. 71 del T.U.N.A.) a "realizzare connessioni ecologiche (...) costituite da formazioni arboree lineari o a macchia esistenti".
Non sarebbe quindi necessaria la presenza di un vero bosco, bensì soltanto di vegetazione arborea.
In questo senso, la relazione descrive l'esistenza di "vegetazione arborea sviluppata lungo tutto il corso del torrente Genna che costeggia il confine nord-ovest della proprietà"; elemento che, nella prospettiva di favorire la realizzazione di "corridoi ecologici" desumibile dall'art. 71 cit., sembra poter giustificare la classificazione contestata.
4.5.8. L'ottavo motivo si riferisce all'area di Madonna Alta, indicata al punto 1., n. 2), e classificata "fascia di rispetto alle strade e ferrovie" e "fascia di igiene ambientale".
Va precisato che, in accoglimento dell'osservazione n. 944, una parte del terreno, di circa 1.980 mq, è stato riclassificata "zona di completamento B1", con una volumetria assentibile di 400 mc (detta superficie edificabile si aggiunge a quella di 1.080 mq, già prevista in sede di adozione del Nuovo P.R.G.).
La ricorrente lamenta che le misurazioni avrebbero dovuto essere prese "equitativamente", così "da lasciare un margine di edificazione" a compensazione della fascia di rispetto imposta, e sostiene che, comunque, la distanza minima equivale a divieto di edificazione, ma non comporta anche divieto di volumetria virtuale.
Al riguardo, può osservarsi che per le fasce di rispetto alle strade ed alle ferrovie, viene fatto riferimento (art. 139 del T.U.N.A.) alle distanze ed alle altre prescrizioni dettate dalla normativa nazionale in vigore, la cui violazione non è stata tuttavia argomentata.
Le aree classificate come "fasce di igiene ambientale", generalmente interposte tra le infrastrutture viarie e le zonizzazioni di piano, per garantire adeguate condizioni di salubrità ambientale agli insediamenti (art. 139 del T.U.N.A.), vengono a tal fine considerate "fondamentali" (cfr. relazione alla parte strutturale del Nuovo P.R.G., pag. 194). L'ampiezza di dette fasce non è stabilita da una normativa, ma discende, al pari della gran parte delle scelte di zonazione o localizzazione urbanistiche, da una valutazione tecnico discrezionale, sindacabile nei limiti in cui risulti in contrasto con i criteri di logicità.
Invece, almeno fino a che non vengano previste normativamente, ovvero autoimposte discrezionalmente, logiche di perequazione urbanistica, volte a distribuire i vantaggi e le opportunità economiche derivanti dalle previsioni urbanistiche tra tutti i proprietari delle aree interessate dalla pianificazione complessiva di una zona, la mancata considerazione di esigenze perequative o "equitative" in senso lato non può inficiare le scelte tecnico discrezionali.
Il perseguire forme di "compensazione" (al di fuori delle ipotesi di reiterazione di vincoli espropriativi, per i quali, come esposto, la compensazione può svolgere una funzione alternativa all'indennizzo monetario) appare certamente canone generale di buona amministrazione, tuttavia non quantificabile, e difficilmente invocabile per sostenere l'illegittimità della scelta urbanistica.
Si aggiunga che il Nuovo P.R.G. esclude espressamente (art. 135 del T.U.N.A.) la possibilità di conteggiare "nel calcolo della superficie messa a disposizione, le superfici relative alle eventuali strade o piazze pubbliche e relative fasce di rispetto confinanti", viceversa prevista dal P.R.G. previgente (art. 53); perciò, la superficie delle fasce di rispetto non può essere computata nella volumetria sviluppabile nella contigua area edificabile.
Perciò, non sembra possa riconoscersi ai proprietari una pretesa ad ottenere una potenzialità edificatoria ulteriore rispetto a quella prevista dal piano.
4.5.9. Il nono ed ultimo motivo di censura riguarda l'area di San Proto, indicata al punto 1., n. 3, e classificata "area di riforestazione - R".
La ricorrente sostiene che il Comune non ha attribuzioni in materia di riforestazione, e comunque che una simile scelta travisa la natura e le caratteristiche dei luoghi e risulta irragionevole in quanto impedisce la coltivazione utile della piccola parte classificata "area agricola collinare - Eb2".
Va sottolineato che, in accoglimento dell'osservazione n. 943 della ricorrente, detta classificazione è stata modificata, ripristinandosi per tutto l'appezzamento la previgente destinazione a zona agricola, specificata in "area agricola collinare - Eb2".
Con ciò vengono a cadere entrambi i profili di irragionevolezza lamentati.
5. Quanto al rilievo secondo cui la proprietà della ricorrente sarebbe stata oggetto di una penalizzazione complessiva in quanto tale, il Collegio, in esito alla disamina precedente, non intende certo negare che scelte urbanistiche diverse avrebbero potuto valorizzarla in modo assai maggiore.
Tuttavia, in questa sede il giudizio è necessariamente limitato ad una verifica di non palese illogicità ed incongruenza delle scelte compiute dal Nuovo P.R.G., secondo quanto emerge dai dati oggettivi ed alla stregua dei parametri di valutazione individuati dalla giurisprudenza. Non può invece attingere alle recondite intenzioni dei pianificatori ed alle esigenze politico-amministrative che le hanno orientate, tanto meno con riferimento al passato.
Per quanto esposto, tutte le destinazioni di zona contestate trovano rispondenza nelle linee generali e nei criteri di elaborazione della pianificazione, non travisano né contraddicono in modo evidente la natura e vocazione degli immobili quali desumibili dalle caratteristiche oggettive delle aree e del contesto territoriale in cui si collocano. Inoltre, alcune (invero, una piccola parte) delle richieste presentate dalla ricorrente nel corso del procedimento urbanistico sono state accolte in sede di approvazione del Nuovo P.R.G., mentre la percentuale di superficie sottoposta a vincoli espropriativi comportanti l'inutilizzabilità dei terreni risulta contenuta nel 5% del totale della proprietà.
Ciò, alla luce degli orientamenti giurisprudenziali sopra ricordati, è sufficiente ad escludere nella pianificazione i vizi di legittimità prospettati, con l'eccezione di quelli dedotti nei confronti dei predetti vincoli preordinati all'espropriazione, i quali devono essere valutati con un parametro di sufficienza motivazionale particolarmente impegnativo.
In conclusione, il Collegio dichiara inammissibile il ricorso n. 28/2002 ed accoglie parzialmente (limitatamente alle destinazioni a "nuove infrastrutture per la mobilità" ed a "strada pubblica" -cfr. punto 4.5.1., seconda parte) il ricorso n. 479/2002, che respinge per il resto».

T.A.R. Abruzzo Pescara Sez. I, 28-08-2006, n. 445: « può passarsi all'esame delle censure dedotte questa volta nei confronti delle scelte pianificatorie effettuate con il piano regolatore relativamente alle aree di proprietà dei ricorrenti.
Gli istanti hanno in merito dedotto quanto segue:
a) che l'Amministrazione aveva impedito l'edificazione dell'intera loro proprietà, rendendola economicamente inutilizzabile, e ciò in contrasto con i numerosi giudicati intervenuti e ribadendo le medesime disposizioni contenute nei precedenti strumenti urbanistici , puntualmente censurati dagli interessati; nella sostanza, cioè, vi sarebbe stata una volontà vessatoria e discriminatoria nei confronti dei ricorrenti, che avevano provocato l'annullamento del precedente piano regolatore;
b) che il Consiglio comunale aveva inciso su aspettative assistite da uno speciale affidamento qualificato del privato, senza una prevista ed esaustiva motivazione;
c) che l'Amministrazione aveva, al contrario, attribuito una destinazione edificatoria a fondi attigui a quelli dei ricorrenti;
d) che negli ultimi trenta anni il Comune si era limitato ad inibire le aspettative dei ricorrenti, reiterando, inoltre, i vincoli preordinati alla espropriazione senza motivazione e senza la previsione di alcun indennizzo.
4.1 - Ai fini dell'esame di tali doglianze deve partirsi dal rilievo che - come è noto - secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, le scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamento di merito sottratte al sindacato di legittimità di questo Giudice, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà; tali scelte - è stato anche chiarito - non necessitano, inoltre, di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al p.r.g., salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni (così per tutti e da ultimo Cons. St., IV, 26 aprile 2006, nn. 2297 e 2315). Cioè nell'emanare nuove previsioni urbanistiche, l'Amministrazione ha l'onere di fornire una specifica motivazione sulla destinazione di singole zone solo quando tale destinazione incida, in senso peggiorativo, su situazioni meritevoli di particolari considerazioni o per la singolarità del sacrificio imposto al privato o per la preesistenza di legittime aspettative in quest'ultimo ingenerate; mentre tale motivazione non è necessaria ove si tratti semplicemente di modificare la precedente destinazione urbanistica, trattandosi in tal caso di generica aspettativa alla precedente utilizzazione più proficua dell'immobile.
Con riferimento a quanto sopra esposto, deve, in definitiva, evidenziarsi che in sede di sindacato di legittimità delle scelte di piano la giurisprudenza ha costantemente affermato che tali scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del piano regolatore generale costituiscono apprezzamento di merito sottratto in via generale al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo a meno che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.
Poiché, infatti, l'Amministrazione comunale fruisce di un'ampia discrezionalità nel definire la tipologia delle utilizzazioni delle singole parti del territorio, le scelte effettuate non sono sindacabili da questo Giudice, salvo che risultino incoerenti con l'impostazione di fondo dell'intervento pianificatorio o siano manifestamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio. In particolare, è stato anche precisato che in sede di previsione di zona di piano regolatore, la valutazione dell'idoneità di un immobile a soddisfare determinati interessi pubblici piuttosto che altri, costituisce esercizio di un potere di scelta discrezionale, che non può essere censurata neanche per disparità di trattamento basato sulla sola comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti; per cui nella impugnazione di un piano regolatore generale non è configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, non essendo possibile individuare in via generale situazioni identiche sia sul piano soggettivo, che sul piano oggettivo.
4.2 - Ciò posto e così definiti i limiti entro il quale possono essere sindacate le scelte pianificatorie in questione, deve ulteriormente precisarsi che gli attuali ricorrenti, come già detto, sono proprietari di numerose aree (della complessiva estensione di circa trenta ettari), che sono situate in diversi punti della città e che - come si rileva dagli atti del giudizio (ed, in particolare, dalle relazioni tecniche versate in giudizio sia dagli stessi ricorrenti, che dalla stessa Amministrazione resistente, nonché dalle relative certificazioni rilasciate dagli uffici competenti) - hanno avuto una destinazione urbanistica diversa: alcune sono state incluse in zona agricola (E1), in zona B (B3, B4 e B5) o in zona C, altre ancora sono state destinate a verde pubblico o a verde privato, altre, infine, sono state vincolate alla viabilità.
Con i motivi dedotti - che possono esaminarsi congiuntamente - i ricorrenti si dolgono, innanzi tutto, del fatto che l'Amministrazione aveva manifestato una volontà vessatoria e discriminatoria nei loro confronti, impedendo nella sostanza l'edificazione dell'intera loro proprietà, che era stata resa economicamente inutilizzabile, a differenza dei fondi attigui, cui era stata attribuita una destinazione edificatoria; deducono, altresì, che tale comportamento, ribadendo le medesime disposizioni contenute nei precedenti strumenti urbanistici puntualmente censurati dagli interessati, contrastava con i numerosi giudicati intervenuti, incidendo, senza una prevista ed esaustiva motivazione, su aspettative assistite da uno speciale affidamento qualificato; rilevano, infine, che erano stati reiterati i vincoli preordinati alla espropriazione senza la previsione di alcun indennizzo.
4.3 - La prima delle predette censure non sembra fondata.
Premesso che, come sopra si è precisato, le aree di proprietà dei ricorrenti non hanno avuto tutte una destinazione non edificatoria, va rilevato che, come puntualmente evidenziato negli scritti difensivi dell'Amministrazione resistente e nei relativi allegati, le destinazioni impresse a tali aree non sembrano "palesemente" illogiche o "manifestamente" incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio: gran parte di tali aree, situate sulle colline di Pescara ed ai margini del centro abitato, ricomprese in zone di particolare pregio ambientale e paesaggistico, sono state, infatti, destinate a verde (pubblico o privato) o sono state inserite in zona agricola e ciò al fine di evitare ulteriori interventi edilizi pregiudizievoli per il conveniente equilibrio delle condizioni di vivibilità della popolazione.
Ciò posto, deve osservarsi che dagli atti di causa, ed in particolare dalla relazione tecnica illustrativa del P.R.G., si rileva che tra gli obiettivi del piano era stato anche indicato il "massimo risparmio del suolo libero", cioè, in definitiva, era stato indicato come prioritario l'obiettivo di "rispettare l'attuale perimetro del piano"; dagli atti versati in giudizio si rileva, pertanto, che nello strumento urbanistico sono state analiticamente chiarite le modalità di delimitazione del centro edificato e le ragioni per le quali parte delle aree in questione non erano state rese edificabili.
Con riferimento a tali considerazioni sembra, pertanto, alla Sezione immune dai vizi dedotti la scelta pianificatoria in questione, anche in relazione al fatto che - come sopra chiarito - è preclusa a questo Giudice la possibilità di sindacare le scelte di merito effettuate dall'Amministrazione; né, come sopra specificato, il potere di scelta discrezionale può essere censurato per disparità di trattamento basato sulla sola comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti.
Le scelte effettuate dall'Amministrazione nel caso di specie non sembrano, in definitiva, essere inficiate da evidenti errori di fatto o da abnormi illogicità ed, essendo nella sostanza coerenti con l'impostazione di fondo dell'intervento pianificatorio, non sembrano, allo stato degli atti, essere manifestamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio, o addirittura - come ipotizzano i ricorrenti - vessatorie e discriminatorie nei loro confronti.
4.4 - Quanto, poi, al fatto che tali scelte pianificatorie, ribadendo medesime disposizioni contenute nei precedenti strumenti urbanistici puntualmente censurati dagli interessati, contrastavano con i giudicati intervenuti, va osservato che gli istanti avevano impugnato il P.R.G. adottato nel 1973 e che, in accoglimento di tale ricorso, era stato disposto dal Consiglio di Stato (con decisione, IV, 12 maggio 1987, n. 280) l'annullamento giurisdizionale di tale strumento urbanistico, in ragione esclusivamente del fatto che tale strumento urbanistico aveva in via generalizzata subordinato l'edificazione alla redazione di strumenti urbanistici attuativi.
Con riferimento a tale giudicato sembra al Collegio che gli istanti non avessero acquisito specifiche aspettative assistite da un affidamento qualificato in ordine all'edificabilità delle aree di loro proprietà; per cui non sembra che il nuovo strumento urbanistico avrebbe dovuto essere sorretto da una ulteriore e specifica motivazione.
Né assume in merito ulteriore rilievo il fatto che gli strumenti urbanistici intervenuti successivamente, erano stati anch'essi censurati dagli interessati, con ricorsi ancora pendenti all'epoca dell'adozione e dell'approvazione del piano in questione. Non può ritenersi, infatti, che la mera proposizione di un ricorso imponga all'Amministrazione l'onere di una ulteriore motivazione in ordine alle scelte di piano effettuate.
4.5 - Parzialmente fondata appare, al contrario la terza delle doglianze sopra indicate e con la quale gli istanti hanno dedotto che su alcune delle aree di loro proprietà erano stati reiterati i vincoli preordinati alla espropriazione senza una particolare motivazione e senza la previsione di alcun indennizzo.
Va in merito osservato che tale doglianza va riferita alle sole aree di proprietà dei ricorrenti destinate alla viabilità e non anche alle aree incluse in zone F1.
Quanto a queste ultime va, infatti, osservato che - come questa stessa Sezione ha già avuto modo di rilevare da ultimo con la sentenza 10 novembre 2005, n. 606, relativa proprio all'area di proprietà dei ricorrenti situata in via Tavo - il vincolo in questione non può ritenersi espropriativo, ma solo conformativo della proprietà, per cui non è soggetto a decadenza. In tale occasione, invero, analizzando la disciplina urbanistica di tale aree, questo Collegio è pervenuto alla conclusione che la normativa di piano relativa a tali aree consente una (sia pur ridotta) utilizzazione del bene da parte dei proprietari, per cui si è ritenuto che il vincolo imposto sulle aree inserite in zone F1 non abbia totalmente svuotato il diritto di proprietà; per cui si è conclusivamente affermato che la destinazione a "verde pubblico" non costituisce un vincolo soggetto a decadenza ai sensi dell'art. 2 della L. n. 1187 del 1968, bensì espressione della potestà conformativa dell'Amministrazione comunale, con validità a tempo indeterminato, laddove sia consentita, anche ad iniziativa del proprietario (come nel caso di specie), la realizzazione di opere e strutture intese all'effettivo godimento del bene, circostanza questa che esclude la configurabilità di uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo, comunque, la utilizzabilità dell'area rispetto alla sua destinazione naturale (così, da ultimo Cons. St., IV, 25 maggio 2005, n. 2718, e 10 agosto 2004, n. 5490).
Quanto, invece, alle aree vincolate a viabilità, deve rilevarsi che il vincolo oggi imposto sulle aree in questione sia di certo un vincolo soggetto a decadenza ai sensi dell'art. 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, cioè un vincolo sostanzialmente espropriativo che ha oggi svuotato il contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul godimento del bene in modo tale da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero ne ha diminuito significativamente il suo valore di scambio (cfr. per tutti sul punto Cons. St., IV, 17 aprile 2003, n. 2015).
Deve, inoltre, in merito precisarsi che appare pacifico dagli atti che tali aree avevano tale destinazione anche nel precedente strumento urbanistico.
L'Amministrazione comunale di Pescara, nel costituirsi in giudizio, ha, invero, dedotto che il Piano aveva individuato la varie aree, estese circa ha 109, interessate nel Comune di Pescara dalla reiterazione dei vincoli ed aveva ritenuto congrua "la previsione di un indennizzo una tantum pari ad Euro 1.110.000,00". Di tale somma non risulta, però, menzione nella impugnata deliberazione di approvazione definitiva del piano.
Ciò posto, sembra di certo sufficientemente documentato che la disciplina previgente avesse sottoposto l'area in questione a un vincolo soggetto a decadenza, ai sensi dell'articolo 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, cioè a un vincolo preordinato all'espropriazione.
Chiarite tali circostanze di fatto, deve rilevarsi che appare fondata la doglianza dedotta con tale motivo di gravame e con la quale la parte ricorrente - nel denunciare la violazione dell'art. 2 della L. 19 novembre 1968, n. 1187, e di ogni norma o principio in materia di reiterabilità dei vincoli contenuti nel P.R.G. ed il vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione - si è lamentata nella sostanza del fatto che l'Amministrazione aveva reiterato il vincolo di sostanziale inedificabilità sull'area di sua proprietà senza prevedere apposito indennizzo.
Deve, invero, al riguardo ricordarsi che di questione similare a quella ora all'esame (relativa anch'essa allo stesso P.R.G. del Comune di Pescara oggetto della presente impugnativa) questo Tribunale ha già avuto modo di occuparsi con sentenze 22 aprile 2004, n. 406 e 3 giugno 2004, n. 468, ed in quella occasione si era ricordato che la Corte costituzionale con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, aveva precisato che la reiterazione in via amministrativa di vincoli decaduti preordinati all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo, assume certamente carattere patologico quando il limite temporale sia indeterminato e non sia contenuto in termini di ragionevolezza. Per cui, una volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia), sorge l'obbligo specifico di indennizzo, fermo restando che non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo ed i vincoli paesistici. E la stessa Corte, in ulteriore occasione, aveva anche dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme che, in ipotesi, consentono all'Amministrazione di reiterare vincoli scaduti preordinati alla espropriazione o che comportano l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo, precisando che la reiterazione dei vincoli comporta necessariamente un indennizzo - separato e distinto rispetto alla pretesa indennitaria - diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo oltre i limiti di durata non irragionevoli fissati dal legislatore, come periodo di franchigia, riconducibili alla normale sopportabilità (sent. 18 dicembre 2001, n. 411); in aggiunta, la Corte aveva anche precisato che l'Ammi-nistrazione è in ogni caso tenuta ad applicare tale principio, anche indipendentemente dall'esistenza o dall'entrata in vigore di specifici interventi legislativi sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione di tale indennizzo (ord. 25 luglio 2002, n. 37) e che la garanzia costituzionale in materia di espropriazione si attua sulla base del principio secondo cui, per i vincoli urbanistici espropriativi, la reiterazione o la proroga comporta, oltre la temporaneità, un necessario indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo stesso (sent. 9 maggio 2003, n. 148).
Ora, adeguandosi a tali pronunce, la giurisprudenza amministrativa ha già chiarito che l'Amministrazione comunale, nel reiterare i vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione, deve prevedere il relativo indennizzo, per cui sono già state dichiarate illegittime quelle disposizioni di piano regolatore di reiterazione dei vincoli che avevano omesso tale previsione (cfr. Cons. St., IV, 6 febbraio 2002, n. 664, e 18 ottobre 2002, n. 5715, e da ultimo T.A.R. Sicilia, sede Palermo, I, 14 luglio 2003, n. 1159).
In particolare, è già stata ritenuta illegittima, dopo la scadenza delle originarie previsioni di piano regolatore, la reiterazione di vincoli diretti all'esproprio senza previsione di indennizzo (Cons. St., IV, 6 aprile 2004, n. 1836, e 29 agosto 2002, n. 4340); con l'ulteriore precisazione, però, che il provvedimento col quale il Comune dispone la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione decaduti per superamento del quinquennio ai sensi dell'art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, necessita della previsione solo generica di indennizzo e non anche della specifica quantificazione delle spese occorrenti per l'espropriazione e dei possibili mezzi di copertura (Cons. St., ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24, e da ultimo IV, 12 dicembre 2005, n. 7030).
E si è in merito anche chiarito che la previsione di un indennizzo in favore del proprietario di terreni su cui siano reiterati vincoli di natura espropriativa non è da considerarsi semplice atto ricognitivo di un diritto ormai attribuito all'interessato dalla stessa legislazione vigente, ma costituisce attestazione di una compiuta ed adeguata ponderazione da parte dell'Amministrazione degli oneri conseguenti alla reiterazione di detti vincoli e postula una valutazione in termini più concreti del costo della scelta pianificatoria, nei limiti in cui ciò sia compatibile con la natura propria degli atti amministrativi di pianificazione generale, che (a differenza dei decreti di espropriazione) sono destinati ad introdurre disposizioni caratterizzate da un elevato livello di generalità ed astrattezza. Pertanto, si è, inoltre, precisato che l'Amministrazione, pur non essendo obbligata ad indicare direttamente negli atti di pianificazione generale il "quantum" dell'indennizzo previsto per ciascun proprietario, non può limitarsi a prevedere genericamente la corresponsione di un indennizzo non meglio definito, dovendo piuttosto precisare - quale requisito di legittimità del provvedimento - anche i criteri generali in base ai quali procederà alla liquidazione degli importi dovuti (Cons. St., IV, 18 ottobre 2002, n. 5715). E tale indennizzo dovuto a seguito di reiterazione dei vincoli di non edificabilità non è, nella quasi totalità dei casi, rapportabile alla perdita di proprietà, nè può essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una serie di pregiudizi che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito e deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero ad una riduzione d'utilizzo, ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo. In ogni caso il criterio o i criteri indicati dall'Amministrazione devono essere sufficientemente precisi e tali da consentire la sollecita liquidazione degli importi dovuti, salva la possibilità (se l'Amministrazione l'abbia precisato con una clausola espressa) di subordinare l'indennizzo corrisposto in base ai criteri dalla stessa determinati di procedere al conguaglio o alla parziale ripetizione dell'indebito nell'ipotesi di intervento del legislatore con norme aventi efficacia retroattiva, prevedendo differenti criteri di liquidazione dell'indennizzo (Cons. St., IV, 18 ottobre 2002, n. 5715).
E deve, infine, in merito ulteriormente ricordarsi che con il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità si è precisato da un lato (all'art. 9) che i vincoli preordinati all'esproprio hanno la durata di cinque anni e dopo la loro decadenza possono essere "motivatamente" reiterati, e dall'altro (all'art. 39) che nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo, come nel caso di specie, è dovuta al proprietario una indennità "commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto".
In definitiva, la mancanza di previsione finanziaria incide sull'attendibilità della reiterazione dei vincoli urbanistici scaduti per effetto del decorso del termine quinquennale stabilito dall'art. 2 l. 19 novembre 1968 n. 1187 (Cons. St., sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4019).
Ciò posto, deve osservarsi che dagli atti di causa non si rileva che nel caso di specie il Comune di Pescara, nel reiterare sulle aree di proprietà della parte ricorrente il vincolo in parola, che, come sopra chiarito, appare sostanzialmente espropriativo, abbia previsto anche i criteri generali in base ai quali avrebbe proceduto alla liquidazione degli importi dovuti.
Con riferimento a tali argomentazioni deve concludersi che le impugnate previsioni di piano regolatore, nella parte relativa ai terreni di proprietà dei ricorrenti destinati alla viabilità, sono illegittime perché, nel reiterare il vincolo scaduto preordinato all'espropriazione, è stata nella sostanza omessa la previsione di quel particolare indennizzo, di cui alla predetta sentenza della Corte costituzionale 20 maggio 1999, n. 179, che è diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo oltre i limiti quinquennali fissati dal legislatore.
Né sul punto appare rilevante che nella predetta relazione tecnica illustrativa del piano sia stata quantificata la complessiva somma di circa un milione di euro per il pagamento degli indennizzi relativi alla reiterazione dei vincoli in parola, in quanto - come già detto -l'Amministrazione avrebbe dovuto indicare il criterio o i criteri in base ai quali avrebbe proceduto alla liquidazione degli importi dovuti e tale indicazione avrebbe dovuto essere sufficientemente precisa e tale da consentire la sollecita liquidazione degli importi dovuti. Mentre nella specie dall'esame degli atti si rileva la totale carenza dell'indicazione di tali criteri.
Va, infine, osservato che l'Amministrazione comunale, nel reiterare i vincoli in parola, avrebbe, inoltre, dovuto corredare tale scelta da una congrua motivazione in ordine alla persistente attualità dei pubblici interessi che avevano determinato in origine l'imposizione dei vincoli espropriativi in questione (Cons. St., IV, 12 dicembre 2005, n. 7030); ma tale ulteriore motivazione non è allo stato rinvenibile negli atti di piano.
Invero, come sopra già osservato, la reiterazione dei vincoli di espropriazione non può prescindere dalla presenza di una congrua e specifica motivazione sulla perdurante attualità della previsione, comparata con gli interessi privati. La motivazione, in tale fattispecie, quale eccezione alla generale regola che non impone l'obbligo di motivazione per gli atti generali, va in tal caso ancorata ad una serie di parametri oggettivi oltre alla persistenza dell'interesse pubblico ed alla sua attualità; vanno, infatti, evidenziate:
- le specifiche ragioni del ritardo che hanno determinato la decadenza dal vincolo;
- la ragionevole dimostrazione, sulla scorta della situazione dei luoghi, che la rinnovazione del vincolo sulla stessa area è necessaria per realizzare l'opera o l'intervento pubblico;
- la mancanza di possibili soluzioni alternative o di perequazione fra i proprietari espropriabili e dunque l'ineluttabilità della scelta dell'area già vincolata;
- la serietà ed affidabilità della realizzazione nel quinquennio delle opere di cui trattasi, con la precisazione delle iniziative mediante le quali il procedimento ablativo verrà portato a compimento (Cons. St., sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4225, e 30 giugno 2005, n. 3535).
Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso in esame deve, pertanto, essere accolto nel senso sopra indicato e, per l'effetto, deve essere annullato l'impugnato strumento urbanistico nella sola parte in cui ha reiterato il vincolo a viabilità su alcune delle aree di proprietà dei ricorrenti; mentre restano ovviamente salvi i successivi e dovuti provvedimenti dell'Amministrazione, che è tenuta a dettare tempestivamente una nuova disciplina urbanistica delle aree in questione, emendata del vizio in parola.
5. - Giunti a tale conclusione può, per concludere, passarsi all'esame della richiesta di risarcimento dei danni che i ricorrenti assumono di aver subiti e che, già formulata nel ricorso introduttivo, è stata meglio precisata con i motivi aggiunti.
In particolare, gli istanti con tali "motivi aggiunti", dopo aver evidenziato che la pianificazione impugnata si poneva in contrasto con il giudicato di annullamento del P.R.G. del 1979, hanno chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti, quantificati in oltre 12 milioni di euro. Tale quantificazione dei danni, analiticamente sviluppata nell'allegata e complessa relazione tecnica redatta da tecnici di parte, si fonda nella sostanza sul fatto che tutta la pianificazione urbanistica del Comune di Pescara intervenuta dopo il predetto annullamento del P.R.G. del 1979 sarebbe illegittima; per cui tali danni sono stati quantificati relativamente a tutti i terreni di proprietà dei ricorrenti ed a decorrere da tale data, ipotizzando l'illegittimità delle previsioni di piano via via succedutesi nel tempo.
Tale richiesta di risarcimento dei danni, ad avviso del Collegio, appare inammissibile nei termini richiesti.
Va, invero, in merito osservato che secondo l'insegnamento del Consiglio di Stato (Ad. pl., 26 marzo 2003, n. 4) la domanda di risarcimento danni per lesione di interessi legittimi nei confronti della Pubblica Amministrazione deve essere necessariamente preceduta dal previo annullamento o deve essere accompagnata dalla contestuale impugnativa degli atti recanti l'affermata lesione. E quanto in particolare alla richiesta di risarcimento di danni subiti a causa della illegittima reiterazione dei vincoli urbanistici , questa stessa Sezione ha già affermato che la mancata tempestiva impugnazione degli atti di reiterazione dei vincoli in parola comporta che il danno lamentato non possa essere qualificato come ingiusto, venendo così a mancare una delle condizioni necessarie per accedere alla tutela risarcitoria nei riguardi della p.a. ai sensi dell'art. 2043, c.c., consistente nell'illegittimità degli atti posti in essere dall'Amministrazione (così, T.A.R. Abruzzo, sez. Pescara, 24 aprile 2002, n. 430).
Ora, poichè nella specie l'impugnativa in questione è stata proposta solo nei confronti del P.R.G. approvato nel 2003, il Collegio è dell'avviso che tale richiesta di risarcimento dei danni sia ammissibile e debba essere esaminata solo relativamente alle predette accertate illegittimità del piano regolatore impugnato.
E' pur vero che tale c.d. pregiudizialità amministrativa è stata oggi sottoposta a vaglio critico da parte del Giudice della giurisdizione (cfr. Cass. SS.UU. 13 giugno 2006, nn. 13659 e 13660), ma va, al riguardo, osservato che nel caso di specie gli attuali ricorrenti hanno tempestivamente impugnato dinanzi al Giudice amministrativo alcuni dei precedenti strumenti urbanistici e che i relativi giudizi sono allo stato ancora pendenti dinanzi al Consiglio di Stato (la sentenza di questo Tribunale 22 marzo 2005, n. 133, che ha dichiarato improcedibili i ricorsi proposti dagli attuali ricorrenti avverso i precedenti strumenti urbanistici , è stata, infatti, appellata ed è, allo stato, ancora pendente dinanzi al Consiglio di Stato).
Ciò posto, sembra alla Sezione che la richiesta di risarcimento dei danni relativamente alle ipotizzate illegittime previsioni di piano contenute nei precedenti strumenti urbanistici ed a decorrere dagli anni "80, sia allo stato inammissibile, in quanto - a tacer d'altro - i giudizi volti ad accertare la legittimità o meno di tali previsioni di piano sono ancora pendenti, per cui tali richieste di risarcimento danni potranno, in ipotesi, essere soddisfatte solo all'esito di tali giudizi.
Una volta ritenuta ammissibile la sola richiesta di risarcimento dei danni relativa al P.R.G. in questa sede impugnato, deve ricordarsi che - come sopra si è deciso - tale piano è da ritenersi illegittimo nella sola parte in cui ha reiterato i vincoli a viabilità di alcune delle aree di proprietà dei ricorrenti; solo, pertanto, relativamente a tali aree va accolta la richiesta di risarcimento dei danni.
Ora per la liquidazione di tali danni subiti, relativamente ai predetti terreni dei ricorrenti interessati dalla illegittima reiterazione dei vincoli espropriativi, ritiene la Sezione che possa utilmente farsi riferimento in via equitativa alla indennità fissata dalla normativa vigente per le occupazioni d'urgenza, ridotta del 50% (atteso che le aree sono rimaste nella disponibilità dei ricorrenti) e ciò a decorrere dalla data di approvazione del piano e fino alla data odierna.
In applicazione del disposto dell'art. 35 del D.L.vo 31 marzo 1998, n. 80, si dispone, pertanto, che il Comune, al fine di risarcire il danno cagionato ai ricorrenti con l'illegittima reiterazione di tali vincoli espropriativi, debba proporre alla parte ricorrente entro sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza una somma applicando il predetto criterio, con la precisazione che, ove le parti non giungano ad un accordo, potrà essere chiesta a questo Tribunale la determinazione della somma dovuta».

T.A.R. Sardegna Cagliari Sez. II, 13-12-2007, n. 2241: « Con il settimo motivo parte ricorrente contesta le misure di salvaguardia inserite nel testo delle NTA.
Il comune di Cagliari pone all'attenzione del Collegio una serie di inconvenienti che possono così sintetizzarsi: con le norme di salvaguardia si blocca a tempo indeterminato qualunque intervento, per un'estensione territoriale che rappresenta poco meno della metà dell'intero territorio della Sardegna. Dall'estate del 2004, cioè con l'adozione della delibera della Giunta n. 33/1 del 10/8/2004, la Regione ha determinato una oggettiva incertezza circa i limiti che devono essere imposti ai privati ed agli enti locali nell'esercizio dei propri diritti e facoltà; tale situazione sarebbe giustificata se limitata nel tempo, e se riguardasse aree ben definite e delimitate del territorio. Il piano impone, per arrivare a regime, agli enti locali ed alla stessa Regione una quantità inaudita di adempimenti e, solo a condizione di inserire nei PUC questi elementi, si potrà finalmente procedere all'adeguamento.
In particolare ad avviso del comune l'art. 4, comma 4, delle norme di attuazione, che stabilisce che le disposizioni del piano paesaggistico sono immediatamente efficaci, se letto in correlazione con le disposizioni che dispongono le intese, si risolverebbe in una sorta di blocco a tempo indeterminato di qualunque intervento; vi sono, inoltre, disposizioni che impongono misure di salvaguardia generando incertezza negli operatori come la disciplina transitoria di cui all'art. 15, altre sono spesso vuote di contenuto prescrittivo. Sempre di dubbia interpretazione sono gli articoli 49 e 50, che non chiariscono che cosa si potrà e cosa non si potrà fare dopo l'adeguamento dei PUC al PPR, mentre gli articoli 52 e 53 non chiariscono cosa si potrà fare dopo le perimetrazioni e così via anche in relazione agli articoli 55, 57, 58, 61 e 62.
Sempre ad avviso del ricorrente, dalla lettura di questi articoli emergerebbe che le norme di salvaguardia consistono solo in un generale divieto a tempo indeterminato di quasi tutte le attività di trasformazione, in attesa che quelle regole d'uso siano elaborate dai PUC o dalla regione; tutto ciò determinerebbe una compressione ingiustificabile e irragionevole sia dei diritti dei cittadini sia delle potestà degli enti locali, in contrasto con quanto disposto dall'articolo 10, comma 2, lett. d) della legge di delega n. 137/2002, sulla base della quale è stato approvato il decreto legislativo n. 402/2004, laddove prevede che il governo non poteva "determinare ulteriori restrizioni alla proprietà privata". Sotto questo profilo il comune ricorrente prospetta la violazione dell'art. 143 del medesimo decreto legislativo ad opera del PPR o l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 42/2004 per eccesso di delega. Lamenta infine l'illegittimità del PPR per violazione degli articoli 41 e 42 della costituzione, che salvaguardano il diritto di iniziativa economica e quello di proprietà.
La censura è infondata sotto tutti i diversi profili dedotti, poiché si fonda su un'interpretazione delle NTA che ne generalizza il valore prescrittivo.
Si è già affermato, anche in altre pronunce sul Piano paesaggistico, che solo le "prescrizioni dirette" relative ai beni paesaggistici individuati e tipizzati sono immediatamente efficaci e prevalenti sulle difformi discipline dei piani urbanistici .
Gli altri principi "costituiscono il quadro di riferimento e coordinamento per lo sviluppo sostenibile del territorio regionale (art. 3 NTA)" e rappresentano il parametro orientativo delle c.d azioni strategiche (allegato 1 alle NTA ed art. 143, comma 2, D.lgs. 42/2004) da concordare con comuni, con lo strumento urbanistico di attuazione e la misura di coordinamento dell'intesa "adeguata".
Per imporre il rispetto delle norme cogenti aventi un rango gerarchicamente superiore rispetto a quelle di gestione del territorio lo stesso codice Urbani ha attribuito coerentemente alla Regione il potere di dettare "norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici ." (art. 145, comma3).
In attuazione di tale prescrizione è stata inserita, nelle norme di attuazione, una disciplina transitoria che non consente, con l'eccezione di alcune specifiche deroghe, la realizzazione di interventi edilizi sui beni paesaggistici compresi o no negli ambiti di paesaggio costieri, come individuati all'art. 14, fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del PPR.
E' evidente che la ratio delle disposizioni contestate poggia sulla necessità che tali beni così come definiti e solo se definiti sulla base delle "caratteristiche naturali e storiche" , debbano essere tutelati in maniera tale che si possa garantire "il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni sottoposti a tutela" (art. 135 Codice Urbani).
Tale risultato non poteva essere conseguito se non attraverso una misura di salvaguardia che trova spazio e giustificazione nell'art. 145, dove si chiarisce la funzione ed il rapporto della pianificazione paesaggistica regionale rispetto agli altri strumenti di pianificazione sottordinati.
In particolare il comma 3 prescrive: "Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni...sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici , stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali".
Molte delle norme cui il comune si riferisce per dedurre l'indeterminatezza delle misure di salvaguardia ed il loro eccessivo impatto rispetto alla disciplina pianificatoria vigente contengono, invece, prescrizioni indirette o semplici indirizzi e svolgono, quindi, nel contesto delle norme di attuazione la funzione di orientare l'autonomia degli enti locali verso obiettivi di qualità paesaggistica, senza peraltro imporsi o sovrapporsi alla disciplina vigente, a meno che non sia lo stesso ente locale a condividere gli orientamenti e ad adeguare la disciplina del territorio ad una "gestione virtuosa" delle proprie risorse non inesauribili, o attraverso lo strumento dell'intesa in via preventiva o con l'adeguamento di tutto il piano agli indirizzi condivisi.
Senza voler essere esaustivi e limitandosi alle norme richiamate a titolo di esempio dal comune ricorrente, gli artt. 50, 53 e 62 contengono meri indirizzi, solo gli artt. 49 e 58 si riferiscono a beni paesaggistici ed identitari (salva la verifica della loro previa e compiuta individuazione), l'art. 52 non riguarda beni paesaggistici, demanda ai comuni la verifica ed integrazione dei perimetri ed ha, quindi, valore programmatico e di indirizzo, come l'art. 61. Analoga considerazione vale per l'art. 55 relativo alle reti e elementi connettivi, mentre l'art. 57 si limita a delineare la definizione (tipizzazione) di una delle tante componenti dell'assetto storico culturale.
Di grande rilievo, per giustificare la infondatezza della censura è anche il quarto comma dello stesso art. 145, laddove, in risposta alla censura di assoluta indeterminatezza dei tempi di definizione della pianificazione urbanistica comunale, prescrive: "Entro il termine stabilito nel piano paesaggistico (ndr: un anno, v art. 107 delle NTA) e comunque non oltre due anni dalla sua approvazione, i comuni,... conformano e adeguano gli strumenti di pianificazione territoriale urbanistica alle previsioni dei piani paesaggistici, introducendo, ove necessario, le ulteriori previsioni conformative che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, risultino utili ad assicurare l'ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani. I limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo.".
La conseguente disciplina, applicata dalla regione Sarda appare, quindi, assolutamente coerente con i principi generali ispiratori della legislazione statale, secondo i quali è obbligatoria la sospensione delle norme di gestione del territorio in contrasto con le scelte di pianificazione paesaggistica o di regime d'uso adottate fino al loro adeguamento alle prescrizioni approvate, attesa la loro conclamata sovraordinazione rispetto alla pianificazione comunale.
I termini certi entro cui tale adeguamento deve essere ultimato risultano sia dalla prescrizione contenuta nell'art. 107 delle norme di attuazione, che prevede che i comuni debbano adeguare i propri piani urbanistici alle disposizioni del piano paesaggistico regionale entro 12 mesi sia , quale norma di chiusura, dall'art. 145, quarto comma, che pone come termine ultimativo due anni dalla loro approvazione.
Ad avviso del Collegio, quest'ultimo termine imposto per procedere all'adeguamento di cui trattasi, non appare assolutamente incongruo, anche alla stregua di tutti gli adempimenti complessi elencati in ricorso e che certamente comportano un comprensibile, faticoso impegno per gli enti locali.
In merito va evidenziato che tra gli obiettivi conclamati e condivisibili del PPR vi è anche quello di sollecitare gli enti locali all'approvazione di strumenti di gestione del territorio in linea con i nuovi indirizzi di tutela generalizzata del paesaggio, sicchè la normativa sopra citata deve essere interpretata anche come un utile e legittimo stimolo e per le amministrazioni comunali che, prive del PUC, si mostrano incomprensibilmente restie alla sua adozione, utilizzando ancora vecchi programmi di fabbricazione e per quelle amministrazioni più solerti che hanno già il PUC e che, attraverso lo strumento immediato dell'intesa, ben possono raggiungere gli obiettivi di tutela del bene "paesaggio", che il piano impone, in termini relativamente brevi.
Deve anche essere tenuto presente che l'amministrazione regionale, nel corposo e ponderoso lavoro svolto ha già dato un notevole contributo alle amministrazioni locali, mettendo a loro disposizione ogni possibile conoscenza del territorio: conoscenza schematizzata e organizzata, dove ogni ambito è stato fotografato nel suo attuale assetto e per ognuno è stata valutata la sua potenzialità.
Quanto detto in ordine al ragionevole termine posto dal legislatore nazionale per l'adeguamento dei PUC e, quindi, alla durata delle misure di salvaguardia, nonché quanto già esposto in ordine alla funzione ed al rilievo attribuito dalla normativa statale al piano paesistico, consente di superare le considerazioni svolte in ricorso in ordine alla compressione "ingiustificabile e irragionevole sia dei diritti dei cittadini sia delle potestà degli enti locali".
Accertato che le NTA non contengono misure di salvaguardia a tempo indeterminato, deve ritenersi superata la censura con la quale si deduce che siano state introdotte, con tali norme, "ulteriori restrizioni alla proprietà privata", come espressamente non consentito nella legge di delega n. 137/2002.
Il motivo di cui all'ottavo mezzo, con il quale si deduce la illegittimità della disposizione di cui all'art. 15, quarto comma, in forza della quale il rilascio di titoli abilitativi concernenti gli interventi previsti negli strumenti urbanistici approvati, sono condizionati al raggiungimento dell'intesa di cui all'art. 11 è stato già affrontato e ritenuto fondato da questo Tribunale.
Deve invece essere respinto, per quanto già affermato, il nono mezzo, con il quale si sostiene che, dall'estensione a tempo indeterminato delle norme di salvaguardia doveva dipendere l'obbligo di prevedere un indennizzo per i proprietari pregiudicati dal PPR, diversamente da quanto stabilito dall'art. 8, comma 4, delle norme di attuazione.
Il Collegio, per completezza espositiva, rileva che la disposizione citata prevede che le limitazioni alla facoltà di godimento dei beni da sottoporre a tutela paesaggistica non danno luogo ad indennizzo e che tale previsione ricalca pedissequamente quanto detto dall'art. 145, 4° comma, del Codice Urbani. Non troverebbe, comunque, la norma applicazione nell'ambito delle misure di salvaguardia che limitano temporaneamente l'uso del territorio, sul quale potranno in seguito realizzarsi tutti gli interventi consentiti».

T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, 04-02-2010, n. 1524: « I.2 L'esame del complesso motivo di impugnazione deve prendere le mosse dalla constatazione che il principio di legalità dell'azione amministrativa, con i connessi profili della tipicità e della nominatività, riveste un ruolo essenziale nella materia in questione.
In linea di principio, infatti, non può non ribadirsi la validità dell'autorevole insegnamento giurisprudenziale secondo il quale "esiste, nell'ordinamento urbanistico non meno che in tutto il diritto pubblico, in applicazione del più generale principio di legalità (che vuole che in uno Stato di diritto non possa una Pubblica amministrazione avvalersi di poteri che la legge non le ha previamente conferito), un inderogabile principio di nominatività e tipicità degli strumenti urbanistici : esso è tale per cui una Pubblica Amministrazione non può adottare, od approvare, una figura di piano di organizzazione del territorio che non corrisponda (per presupposti, competenze, oggetto, funzione ed effetti) ad uno schema già predeterminato, in via generale ed astratta, da una norma primaria dell'ordinamento. La gestione dell'assetto del territorio è infatti una funzione che si estrinseca in una molteplice tipologia di manifestazioni di potestà pubbliche, in cui ciascuna deve essere caratterizzata per legge (a garanzia dei destinatari) da una propria causa, da propri effetti, e da una corrispondente competenza: per modo che non può essere ravvisato sussistere, nell'attuale ordinamento, in capo ad alcun centro amministrativo, un generale ed indifferenziato potere di pianificazione del territorio, libero quanto a mezzi e a forme, capace di incidere sui diritti dei consociati. Gli strumenti urbanistici legittimamente applicabili sono pertanto soltanto quelli previsti - per nome, causa e contenuto - dalla legge; e dunque, al di fuori di un tale numero chiuso, non può legittimamente una Amministrazione procedere ad introdurre nella realtà giuridica qualsivoglia, indicativa o coercitiva che sia, nuova categoria di strumento di pianificazione dell'assetto del territorio" (Consiglio di Stato, sez. IV, 7 novembre 2001, n. 5721; cfr. altresì sez. II, 26 ottobre 1994, n. 883; sez. IV, 28 luglio 1982, n. 525; sez. V, 12 dicembre 2003, n. 8198; T.A.R. Abruzzo - L'Aquila, 31 gennaio 2005, n. 44).
In particolare, poi, non può ricavarsi una deroga al principio del "numerus clausus" degli strumenti di pianificazione urbanistica previsti dalla legge dal principio dell'autonomia degli Enti locali in quanto gli atti normativi di rango secondario o ulteriormente subordinato posti in essere dai suddetti Enti debbono comunque rispettare le fonti primarie (T.A.R. Lombardia - Milano, sez. II, 5 luglio 2006, n. 1719).
Nella specie, occorre quindi chiedersi:
1) se il PRINT, così come configurato nel Nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Roma, assuma le caratteristiche di uno strumento atipico, o se - al contrario - esso corrisponda al Programma Integrato di Intervento quale configurato dalla normativa urbanistica nazionale e regionale;
2) se, anche qualora si ritenga che i lineamenti essenziali del PRINT siano riconducibili al tipo normativo, non sussistano comunque dei profili specifici di illegittimità della relativa disciplina, che siano tali da rendere sostanzialmente incompatibile l'impostazione del Nuovo PRG sul punto con le previsioni normative di rango superiore.
I.3 E' nota l'evoluzione della concezione della pianificazione attuativa - fin dagli anni Novanta dello scorso secolo - verso il modello "polifunzionale", rivolto a perseguire con un notevole grado di flessibilità operativa esigenze non solo di recupero, ma anche di trasformazione e di sviluppo di ampie aree territoriali.
In questo contesto si colloca la figura del Programma Integrato di Intervento. Esso è disciplinato in primo luogo dalla legge statale, ossia dall'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, i cui primi due commi così dispongono:
"1. Al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Il programma integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati.
2. Soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro, possono presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale".
La rimanente disciplina specifica dell'istituto, dettata nei successivi commi da 3 a 7, è stata dichiarata incostituzionale dalla sentenza 19 ottobre 1992, n. 393 della Corte costituzionale, perché considerata lesiva delle competenze regionali.
Nel Lazio l'istituto è stato ulteriormente disciplinato dalla L.R. 26 giugno 1997, n. 22, il cui art. 1, comma 1 così dispone:
"1. La presente legge disciplina, nel rispetto dei principi stabiliti dall'articolo 16, commi 1 e 2, della legge 17 febbraio 1992, n. 179, la formazione e la realizzazione di programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale finalizzati ad una più razionale utilizzazione e riorganizzazione del territorio della Regione, ed in particolare del patrimonio edilizio e delle infrastrutture in esso presenti".
I caratteri dello strumento sono così delineati dal successivo articolo 2:
"1. Il programma integrato consiste in un progetto operativo complesso, di interesse pubblico, con rilevante valenza urbanistica ed edilizia, ed é caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dall'integrazione di diverse tipologie, ivi comprese le opere di urbanizzazione e le infrastrutture necessarie per assicurare la completezza e la piena funzionalità dell'intervento stesso, e da dimensioni tali da incidere sulla riorganizzazione del tessuto urbano.
2. Il programma integrato può essere localizzato soltanto sul territorio di Comuni provvisti di strumento urbanistico generale approvato e può interessare immobili pubblici eo privati. La sua realizzazione può avvenire anche attraverso la compartecipazione di soggetti pubblici eo privati, con rispettivi apporti di risorse finanziarie.
3. Fermo restando quanto indicato al comma 1, il programma integrato riguarda essenzialmente:
a) aree interne e contigue ai perimetri urbani come definiti dagli strumenti urbanistici al cui interno siano presenti aree degradate in tutto o in parte edificate e si riscontrino carenze di strutture e di servizi;
b) centri minori oggetto di sensibili sviluppi insediativi con servizi inadeguati;
c) nuclei di urbanizzazione rada e diffusa, privi di servizi ed elementi infrastrutturali, nonché di una specifica identità urbanistica;
d) parti di centri urbani con forti fenomeni di congestionamento;
e) aree con destinazioni produttive o terziarie dismesse, parzialmente utilizzate o degradate, ma con forte capacità di polarizzazione urbana.
4. Il programma integrato può comprendere anche zone agricole contigue ai perimetri urbani come definiti dagli strumenti urbanistici , escluse quelle di pregio ambientale. Tali zone hanno destinazione per opere di urbanizzazione, e recupero degli standards urbanistici se non disponibili all'interno dell'ambito.
5. In tali zone possono altresì essere realizzati quegli interventi di edilizia residenziale per fabbisogni abitativi conseguenti a ristrutturazione eo demolizione di edifici esistenti nell'ambito territoriale del programma integrato che non possano trovare localizzazione nell'ambito medesimo.
6. Nei confronti dei programmi integrati sono applicabili le disposizioni relative ai comparti edificatori di cui all'articolo 23 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, con la disciplina prevista agli articoli 22 e 23 della legge regionale 28 luglio 1978, n. 35".
Ora, circa la finalità e il contenuto essenziale del PRINT, va osservato che il Piano dispone (art. 14, comma 1) che esso "ha la finalità di sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti, interventi pubblici e privati, diretti e indiretti. Il Programma integrato prevede, di norma, incentivi di tipo urbanistico, finanziario e fiscale, volti a favorire l'integrazione degli interventi, la qualità urbana e ambientale, e il finanziamento privato di opere pubbliche". Questa previsione - nonostante alcune variazioni terminologiche - si armonizza bene, ad avviso del collegio, sia con la richiamata disposizione della legge statale, la quale stabilisce (all'art. 16, comma 1, L. 179/92), che questo strumento "è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati"; sia con quella della L.R. 22/97, che parla di "una più razionale utilizzazione e riorganizzazione del territorio della Regione, ed in particolare del patrimonio edilizio e delle infrastrutture in esso presenti" (art. 1, comma 1) e configura un "progetto operativo complesso, di interesse pubblico, con rilevante valenza urbanistica ed edilizia (...) caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dall'integrazione di diverse tipologie, ivi comprese le opere di urbanizzazione e le infrastrutture necessarie per assicurare la completezza e la piena funzionalità dell'intervento stesso, e da dimensioni tali da incidere sulla riorganizzazione del tessuto urbano" (art. 2, comma 1).
In altri termini, la polifunzionalità dello strumento, la pluralità di interventi pubblici e privati che esso consente di coordinare sia sotto il profilo urbanistico sia sotto quello finanziario, la dimensione degli interventi stessi, mirati ad una sostanziale incidenza sulla riorganizzazione del territorio, sono dati non contraddetti dalla previsione del primo comma dell'art. 14 delle N.T.A., e che trovano riscontro nella disciplina risultante dalle altre norme che toccano l'istituto, tra cui le specifiche norme dell'art. 50 - che in questa sede non viene direttamente in rilievo - e dell'art. 53.
Questo dato fondamentale già consente di escludere che il PRINT previsto dal piano sia qualcosa di eterogeneo rispetto all'istituto disciplinato dalla legislazione statale e regionale.
Le finalità e la portata contenutistica del PRINT sono poi ulteriormente specificate dall'art. 14, comma 3 delle N.T.A., secondo il quale esso si applica:
"a) all'intero Sistema insediativo, e con le modalità di cui all'art. 13, comma 3, al fine di programmare e promuovere l'applicazione degli istituti di perequazione di cui all'art. 17, comma 2;
b) nella Città storica, al fine di coordinare, anche mediante incentivi, gli interventi diretti privati e la loro integrazione con interventi sugli spazi pubblici, con particolare riguardo alle zone più degradate;
c) negli Ambiti di valorizzazione della Città storica, in alternativa al Piano di recupero e al Progetto urbano, per le finalità indicate dalla specifica disciplina;
d) nei Tessuti della Città consolidata, al fine di ristrutturare impianti urbani disomogenei e incompiuti, favorendo, mediante incentivi urbanistici , il diradamento o trasferimento delle costruzioni e il reperimento di aree per servizi pubblici;
e) nei Tessuti della Città da ristrutturare, al fine di migliorare la qualità urbana e la dotazione di infrastrutture e servizi pubblici, mediante incentivi urbanistici e il concorso privato nel finanziamento di opere pubbliche;
f) negli Ambiti di programmazione strategica, in alternativa al Progetto urbano, al fine di coordinare, in ambiti particolari, le previsioni del Programma triennale opere pubbliche con interventi privati di recupero e valorizzazione;
g) nelle Centralità locali, in alternativa al Progetto unitario o al Progetto urbano, al fine di definire l'assetto urbanistico di tali ambiti;
h) nelle aree a Servizi pubblici, al fine di acquisirne in modo coordinato la pubblica disponibilità, anche mediante la cessione compensativa di cui all'art. 22;
i) nell'Agro romano, al fine di promuovere interventi integrati di riqualificazione ambientale, valorizzazione dei beni culturali, promozione di turismo rurale;
j) nelle aree della Rete ecologica, al fine di promuovere, coordinare, indirizzare, anche dal punto di vista progettuale, gli interventi di cui all'art. 10, in ambiti vasti e su più componenti di PRG, tra loro integrate;
k) con la finalità di cui all'art. 12, comma 7, con particolare riguardo a quei settori urbani in cui siano compresenti diversi Tessuti della Città da ristrutturare e diversi Nuclei di edilizia ex abusiva, che necessitino di una organizzazione complessiva, soprattutto in tema di mobilità locale e di localizzazione di servizi comuni."
Ora, l'art. 2, commi 3, 4 e 5 della L. R. n. 22/97 così disciplina il contenuto dei Programmi in questione:
"3. Fermo restando quanto indicato al comma 1, il programma integrato riguarda essenzialmente:
a) aree interne e contigue ai perimetri urbani come definiti dagli strumenti urbanistici al cui interno siano presenti aree degradate in tutto o in parte edificate e si riscontrino carenze di strutture e di servizi;
b) centri minori oggetto di sensibili sviluppi insediativi con servizi inadeguati;
c) nuclei di urbanizzazione rada e diffusa, privi di servizi ed elementi infrastrutturali, nonché di una specifica identità urbanistica;
d) parti di centri urbani con forti fenomeni di congestionamento;
e) aree con destinazioni produttive o terziarie dismesse, parzialmente utilizzate o degradate, ma con forte capacità di polarizzazione urbana.
4. Il programma integrato può comprendere anche zone agricole contigue ai perimetri urbani come definiti dagli strumenti urbanistici , escluse quelle di pregio ambientale. Tali zone hanno destinazione per opere di urbanizzazione, e recupero degli standards urbanistici se non disponibili all'interno dell'ambito.
5. In tali zone possono altresì essere realizzati quegli interventi di edilizia residenziale per fabbisogni abitativi conseguenti a ristrutturazione eo demolizione di edifici esistenti nell'ambito territoriale del programma integrato che non possano trovare localizzazione nell'ambito medesimo".
In buona sostanza, l'elencazione contenuta nel piano regolatore può essere interpretata, in via generale, in maniera del tutto compatibile con quella della fonte regionale, avuto riguardo:
- alla definizione fondamentale dell'istituto;
- alla natura degli elementi della elencazione "essenziale" contenuta nella fonte regionale;
- al fatto che quest'ultima non esclude la compresenza di altri elementi, come ad esempio la finalità perequativa, tollerabile sotto questo profilo perché non snatura ed anzi valorizza l'essenza e le finalità dell'istituto (l'art. 2, comma 3, della L.R. n. 22/1997 dispone infatti: "Fermo restando quanto indicato al comma 1, il programma integrato riguarda essenzialmente...").
Per quanto attiene poi, specificamente, alla situazione prospettata dal ricorrente, che attiene alla "Città da ristrutturare", l'art. 14, comma 3, delle N.T.A. fa riferimento allo scopo "di migliorare la qualità urbana e la dotazione di infrastrutture e servizi pubblici, mediante incentivi urbanistici e il concorso privato nel finanziamento di opere pubbliche"; e il successivo art. 53, comma 1, parimenti dispone che i PRINT "sono finalizzati al miglioramento della qualità urbana dell'insediamento e, in particolare, all'adeguamento e all'integrazione della viabilità e dei servizi, mediante il concorso di risorse private". Ne emerge ancora più chiaramente la compatibilità del PRINT con le summenzionate previsioni statali e regionali.
Quindi, per concludere sul punto, il Collegio ritiene infondate le censure della ricorrente attinenti alla violazione dei principi di legalità e tipicità: non si tratta di un potere implicito, atipico o innominato, bensì dell'articolazione, a livello dell'autonomia normativa spettante all'ente locale, di uno strumento già previsto dall'ordinamento.
I.4. Una volta acclarata la fondamentale riconducibilità del PRINT al tipo normativo, occorre esaminare gli specifici profili di illegittimità prospettati da parte ricorrente.
I.4.1 Il primo di essi attiene al fatto che l'art. 14, comma 2, delle N.T.A. affida il Programma Integrato all'iniziativa pubblica, fatto salvo l'intervento sostitutivo dei proprietari solo in caso di inerzia del Comune, il che - secondo il ricorrente - contrasterebbe con le previsioni dell'art. 16, comma 2 della L. n. 179/1992 e dell'art.2, comma 3, della L.R. Lazio n. 22/1997, che consentono la presentazione del programma alternativamente a iniziativa del Comune o direttamente dai privati.
La censura è infondata.
L'art. 16, comma 2, della L. n. 179/1992 consente ai "soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro" di "presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale"; mentre l'art. 2, comma 3, della L.R. 26 giugno 1997, n. 22, stabilisce che la "realizzazione" del programma "può avvenire anche attraverso la compartecipazione di soggetti pubblici eo privati, con rispettivi apporti di risorse finanziarie", e il successivo articolo 3, comma 1, dispone che "i programmi integrati possono essere redatti direttamente dal Comune, ovvero presentati presso il Comune competente da soggetti pubblici eo privati, singolarmente ovvero consorziati od associati tra di loro".
Ora, la disciplina comunale è del tutto compatibile con queste disposizioni. Infatti, il Piano riserva al Comune la decisione di attivare lo strumento, in conformità con l'art. 16 della L. n. 179/1992, secondo la quale "i Comuni promuovono la formazione di Programmi integrati". In questo senso l'art. 14, comma 2 delle N.T.A. prevede che "il Programma integrato è di iniziativa pubblica", facendo comunque salvo - e questo dato è importante - l'intervento sostitutivo dei proprietari ai sensi del precedente art. 13, comma 6. Questa iniziativa rappresenta solo l'avvio del procedimento, che ai sensi dell'art. 14, comma 4, si esplica "di norma" con una procedura che muove dalla formazione "di un Programma preliminare che definisca: obiettivi, incentivi, indirizzi per la definizione degli interventi privati, anche sotto forma di piano preliminare di assetto; interventi pubblici prioritari; finanziamenti pubblici disponibili o attivabili", con la pubblicazione dello stesso "mediante avviso o bando pubblico, che definisca i termini e le modalità di presentazione delle proposte d'intervento".
Questa procedimentalizzazione è conforme alle previsioni suindicate e ai principi generali dell'azione amministrativa. Essa consente infatti:
- di mantenere in capo all'Amministrazione la responsabilità programmatoria globale nel contesto di una visione sistemica e complessiva delle esigenze del territorio;
- di lasciare in capo ai privati il momento della presentazione delle vere e proprie proposte di intervento, le quali vengono poi valutate anche in un contesto negoziale, tenendo presente anche il criterio dell'evidenza pubblica.
Inoltre essa fa doverosamente salva l'aspettativa dei privati non solo prevedendo (art. 13, comma 6) l'intervento sostitutivo dei proprietari che rappresentino la maggioranza assoluta del valore catastale degli immobili interessati in caso di inerzia del Comune rispetto ai termini stabiliti nell'atto di programmazione iniziale, ma si riferisce anche - con l'impiego del "di norma" nel contesto del comma 4 dell'articolo 14 - alla possibile esistenza di situazioni in cui il potere di attivazione della procedura venga sollecitato dai privati in forme non preventivabili "a priori", e tuttavia suscettibili di essere prese in considerazione, e di far sorgere un ragionevole affidamento del privato, quantomeno in ordine a una presa di posizione dell'Amministrazione, la quale non potrebbe certo nascondersi dietro un atteggiamento di mera immotivata inerzia (del resto, una diversa e ancora più articolata scansione procedimentale, che dà ancora più spazio al ruolo dei privati, è disegnata dall'art. 53, comma 5, per i PRINT nella "Città da ristrutturare", che consente ai privati di presentare - a certe condizioni e previa autorizzazione dei Municipi - la stessa proposta di Programma preliminare, e comunque proposte di intervento che in certi casi possono, se ritenute di notevole interesse pubblico e di rilevanza urbanistica, essere approvate indipendentemente dal decorso della procedura di formazione del PRINT).
Dette considerazioni consentono di superare anche la censura relativa alla previsione del programma preliminare, il quale in questo contesto - con ogni evidenza - non ha valore di autonomo atto e rappresenta solamente un momento della fase di iniziativa - promozione del PRINT, la quale sfocia nel relativo bando.
Analoga infondatezza, alla luce dell'esigenza di articolare un procedimento che tenga conto di tutti gli interessi, anche di carattere collettivo, che vengono in evidenza nella specie, riveste la censura relativa all'art. 13, comma 9, delle N.T.A. del N.P.R.G., che prevede che tutti gli interventi indiretti siano "sottoposti, dalla loro fase preliminare fino alla definizione, ad una procedura d'informazione e consultazione della cittadinanza, disciplinata con Regolamento comunale"; ciò anche in quanto l'ente locale, nell'ambito della propria autonomia, è libero di introdurre istituti partecipativi che vadano anche al di là delle previsioni minime della L. n. 241/90 (vedi l'art. 8 del D.L. n. 267/2000 e, da ultimo, esplicitamente, l'art. 29, comma 2quater, della L. n. 241/1990: "Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela").
I.4.2. Da ultimo, il Collegio ritiene infondata anche la censura che considera sufficiente allo scopo la presenza, nell'ordinamento, dello strumento del Piano di recupero di cui alla richiamata Legge n. 457/1978, attesa anche la classificazione delle aree comprese negli ambiti per Programmi Integrati nella Città da ristrutturare quali "Zone di recupero del patrimonio edilizio esistente" ai sensi dell'art. 53, comma 2, delle N.T.A. del Nuovo P.R.G..
Infatti, da un lato è noto che il PRINT rientra tra gli strumenti urbanistici diretti a scopi che, occorre ribadirlo, vanno assai oltre la semplice esigenza del recupero (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3889; TAR Lazio, sez. I, 11 marzo 1998, n. 1000; TAR Lazio, sez. II - bis, 24 luglio 2003, n. 6630); dall'altro, va precisato che la classificazione cui fa riferimento l'art. 53, comma 2 delle N.T.A. deve ragionevolmente essere intesa restrittivamente, ossia come riferita al solo caso in cui il programma integrato individui al suo interno eventuali subambiti da sottoporre al Piano di recupero (art. 53, comma 10).
I.4.3 Non può, infine, essere presa in considerazione, in quanto prospettata in forma estremamente stringata in una semplice nota di udienza, l'eccezione di illegittimità costituzionale formulata dal ricorrente in ordine all'art. 16, commi 1 e 2 della L. n. 179/1992 e agli artt. 1,2 e 4 dellaL.R. n. 22/1997 per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. (ragionevolezza della legge, buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa) e con gli artt. 41 Cost. (libertà di iniziativa economica privata) e 42, comma 2, Cost. (proprietà)».

Cons. Stato Sez. VI, 14-01-2004, n. 74: « 5. Si puo' passare all'esame, nel merito, dell'appello incidentale.
Con il primo mezzo dell'appello incidentale si contesta il capo di sentenza che ha ritenuto fondata la censura, sollevata dalla societa' Rimini & Rimini, (ma non anche dal Comune di Rimini), contro il capo A) del provvedimento regionale di annullamento della concessione edilizia.
5.1. Nel capo A) del provvedimento regionale si afferma che la concessione edilizia contrasta con gli strumenti urbanistici , perche' la Delib. comunale n. 634/1989 non potrebbe avere effetto di variante al piano urbanistico ai sensi dell'art. 1, Legge n. 1/1978, in quanto non concerne approvazione di progetto di opera pubblica, bensi' di opera privata.
5.2. Con il ricorso di primo grado la societa' Rimini & Rimini ha contestato tale capo, osservando che la Regione disapplica inammissibilmente la Delib. n. 634/1989.
5.3. Il T.a.r. ha condiviso tale censura, osservando che la Delib. comunale n. 634/1989 ha dichiarato l'opera di pubblico interesse e su tale presupposto ha adottato la variante semplificata con il procedimento di cui all'art. 1, Legge n. 1/1978.
La Regione, non avendo ne' impugnato ne' annullato tale delibera, non puo' limitarsi a disconoscerne gli effetti, mediante una non consentita disapplicazione.
5.4. La Regione appellante incidentale critica tale capo di sentenza osservando che la Delib. n. 634/1989 non sarebbe idonea conferire la qualita' di opera pubblica ad un'opera privata, e non potrebbe percio' nemmeno produrre l'effetto di variante semplificata di cui all'art. 1, Legge n. 1/1978.
Sicche', la Regione non avrebbe disapplicato la Delib. n. 634/1989, ma solo verificato, in relazione alla concessione edilizia, che non si e' prodotto alcun effetto di variante allo strumento urbanistico.
5.5. Il mezzo e' infondato.
Invero, la Delib. n. 634/1989, ha qualificato le opere relative alla Colonia Murri come opere di pubblico interesse e, su tale presupposto, ha adottato la variante semplificata dello strumento urbanistico, con il procedimento di cui all'art. 1, Legge n. 1/1978.
L'addebito che la Regione muove alla Delib. comunale n. 634/1989 e' di illegittimita', in base all'assunto che l'opera in questione non sarebbe ne' pubblica ne' di interesse pubblico, sicche' non avrebbe potuto essere applicata la procedura di variante semplificata.
Tuttavia, si disputa di vizi di legittimita' di un provvedimento amministrativo (violazione delle norme in tema di opere pubbliche e di pubblica utilita'; violazione dell'art. 1, Legge n. 1/1978), che, anche se effettivamente sussistenti, rendono il provvedimento illegittimo, ma non improduttivo di effetti.
Il provvedimento amministrativo, ancorche' in ipotesi illegittimo, produce i suoi effetti, se e fin tanto che l'ipotesi di illegittimita' non si traduca in verifica concreta, mediante annullamento (in sede di autotutela, in sede di ricorso, amministrativo o giurisdizionale), e non puo' pertanto essere disapplicato dalla pubblica amministrazione.
La Delib. comunale n. 634/1989 non risulta ne' impugnata ne' annullata, sicche' la stessa, ancorche' illegittima, e' produttiva di effetti.
Come tale, non poteva essere disapplicata dalla Regione Emilia - Romagna.
Invece, in sede di annullamento della concessione edilizia, la Regione ha operato una vera e propria disapplicazione della Delib. comunale n. 634/1989, ritenendo che questa fosse tamquam non esset, e che non avesse prodotto l'effetto di variante urbanistica.
Sotto tale profilo, il provvedimento regionale di annullamento della concessione edilizia e' illegittimo, perche' non poteva dichiarare la concessione edilizia in contrasto con gli strumenti urbanistici , fintanto che era operante l'effetto di variante dello strumento urbanistico, derivante dalla Delib. n. 634/1989, vigente ed efficace.
5.6. D'altro canto, e' appena il caso di sottolineare che la Regione, nell'esercizio del suo potere di autotutela in materia urbanistico - edilizia, di cui all'art. 27, Legge n. 1150/1942, ben avrebbe potuto annullare, oltre che la concessione edilizia, anche la Delib. di variante dello strumento urbanistico, n. 634/1989, naturalmente previa contestazione degli addebiti.
Cio' in quanto dall'ampia formulazione dell'art. 27, Legge n. 1150/1942 (e come ora ancor meglio si desume dall'art. 39, del vigente t.u. dell'edilizia), si evince che il potere regionale di annullamento si puo' esercitare non solo nei confronti dei "provvedimenti" comunali, ma anche nei confronti delle "deliberazioni" comunali, che siano difformi o dagli strumenti urbanistici , o, piu' in generale, dalla normativa primaria e secondaria di carattere urbanistico - edilizio.
Il dettato normativo, che si riferisce sia a deliberazioni che a provvedimenti, lascia intendere che il potere regionale di annullamento si puo' esercitare, oltre che nei confronti dei titoli abilitativi edilizi, anche nei confronti di strumenti urbanistici attuativi, o nei confronti di delibere che adottano varianti semplificate, quale e' quella ai sensi dell'art. 1, Legge n. 1/1978.
L'art. 39, t.u. edilizia vigente, chiarisce che il contrasto puo' sussistere, oltre che con le previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi, anche con le norme primarie e secondarie, emanate da Stato o Regioni.
Con cio' si chiariscono i dubbi sorti nella previgente disciplina, che si occupava del solo contrasto con gli strumenti urbanistici e il regolamento comunale.
Peraltro, gia' nel vigore della precedente disciplina, di cui all'art. 27, Legge n. 1150/1942, la giurisprudenza aveva osservato che l'elencazione delle violazioni, indicate nell'art. 27, Legge n. 1150/1942, ha carattere meramente esemplificativo; pertanto, il potere di annullamento da parte della Regione puo' essere esercitato anche negli altri casi di violazioni di disposizioni poste da fonti primarie (C. Stato, sez. V, 30 settembre 1980, n. 801).
Se la Regione, pur avendone il potere, non ha annullato la Delib. comunale n. 634/1989, non ha pero' il potere di disapplicarla, essendo il procedimento di cui all'art. 27, Legge n. 1150/1942, preordinato all'annullamento, e non alla mera disapplicazione, previa una puntuale contestazione degli addebiti.
6. Con il secondo motivo dell'appello incidentale si contesta il capo di sentenza che ha accolto il motivo di ricorso (della societa' Rimini & Rimini) rivolto contro il capo E) della Delib. di annullamento regionale che ritiene il Comune di Rimini privo di legittimazione a chiedere la concessione edilizia.
6.1. Il capo E) del provvedimento regionale di annullamento ha affermato il difetto di legittimazione del Comune di Rimini a chiedere la concessione edilizia, perche' avendo il Comune medesimo concesso alla societa' Rimini & Rimini il diritto di superficie sull'area (con atto notarile del 26 aprile 1991), avrebbe perso la disponibilita' dell'area e dunque la legittimazione a chiedere la concessione edilizia.
Inoltre oggetto di concessione da parte del Comune alla societa' e' la ristrutturazione e il recupero dell'immobile e la relativa gestione, e l'art. 4 della convenzione considera la societa' la esclusiva responsabile di progettazione ed esecuzione dei lavori.
Sicche', secondo la Regione, l'opera doveva essere realizzata nell'interesse della societa', e solo essa era legittimata a chiedere la concessione edilizia.
6.2. Il T.a.r. ha accolto il motivo di ricorso rivolto contro tale capo di provvedimento, osservando che, in concreto, il Comune aveva la titolarita' e disponibilita' dell'area.
6.3. L'appellante incidentale lamenta che la convenzione tra Comune e societa' avrebbe previsto un diritto di superficie, immediatamente efficace, a favore della societa', sicche' il Comune di Rimini non avrebbe avuto alcuna legittimazione a chiedere la concessione edilizia.
6.4. Tale mezzo e' infondato.
Vero e' che con l'art. 11 dell'atto di convenzione viene concesso il diritto di superficie alla societa', ma e' anche vero che l'operativita' della convenzione era subordinata alla erogazione del finanziamento pubblico dell'opera (v. premesse della convezione, pag. 6).
Sicche', fino a quel momento, il Comune manteneva la titolarita' dell'opera esistente, e dunque la legittimazione a chiedere la concessione edilizia.
Inoltre, al fine della legittimazione a chiedere la concessione edilizia, va utilizzato un criterio sostanziale e non meramente formale, in base al quale la legittimazione sussiste in capo a chi abbia, in concreto, la disponibilita' del bene, anche sulla base di accordi con il titolare formale del bene stesso.
Nel caso di specie, dal complesso di atti e circostanze, si evince come, nonostante la costituzione del diritto di superficie in capo alla societa', vi fosse una intesa di fatto tra societa' e Comune, che attribuiva al Comune la legittimazione a chiedere la concessione edilizia.
Peraltro in data 20 novembre 1991 la concessione edilizia e' stata intestata anche alla societa', sicche' la censura della Regione appare affatto formalistica.».

T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 10-02-2006, n. 185: « 2. Occorre procedere con l'esame dell'eccezione pregiudiziale sollevata dal Comune di Brescia con riferimento al ricorso n. 483/03 e relativo ricorso per motivi aggiunti.
A giudizio dell'Amministrazione andrebbe pronunciata, al riguardo, declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse stante l'avvenuta presentazione della domanda di condono edilizio, ai sensi dell'art. 32 della Legge n. 326 del 2003, per le medesime opere già oggetto di istanza di concessione in sanatoria.
L'eccezione non può essere condivisa.
Come ha ripetutamente affermato la giurisprudenza amministrativa, con orientamento condiviso dal Collegio, la dichiarazione di improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse può conseguire soltanto al verificarsi di una situazione in fatto o in diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza; detta circostanza, tra l'altro, deve essere accertata con il massimo rigore per evitare che la declaratoria di improcedibilità si trasformi in una sostanziale elusione da parte del giudice del dovere di pronunciarsi sulla domanda (Cons. Stato, Sez. IV 21.8.2003 n. 4699; Sez. IV, 28.1.2000 n. 442; Sez. V, 29.1.1999 n. 83; Sez. V 23.4.1998 n. 474).
Nel caso in esame occorre rilevare che l'eventuale accoglimento del ricorso n. 483/03, e relativi motivi aggiunti, non sarebbe del tutto privo di effetti, in quanto il ricorrente potrebbe così conseguire una sanatoria dell'abuso in applicazione di un regime più mite rispetto a quello applicato dal Comune e che ha dato luogo alla successiva istanza di condono edilizio.
Del resto spetta al ricorrente valutare la maggiore convenienza tra l'essere soggetto ad un procedimento sanzionatorio per opere eseguite senza autorizzazione o comunque al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 7 della Legge n. 47 del 1985 ovvero ottenere il condono edilizio ai sensi della Legge n. 326 del 2003 sopportando i relativi oneri.
Non essendo stato prospettato, dal diretto interessato, alcunché al riguardo, si deve presumere che permanga l'interesse alla coltivazione del ricorso n. 483/03 (e relativo ricorso per motivi aggiunti) dovendosi poi valutare, in caso di relativo accoglimento, l'eventuale sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del ricorso n. 813/05.
3. L'esame di merito deve quindi procedere con la trattazione del ricorso n. 483/03 e del relativo ricorso per motivi aggiunti.
4. In ordine logico si deve esaminare prioritariamente il secondo motivo di censura contenuto nel ricorso introduttivo, con cui si deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 30 delle NTA del PRG vigente, dell'art. 89 delle NTA del PRG adottato, degli artt. 58, 64 e 66 del Regolamento edilizio, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di attività istruttoria, in quanto l'opera dovrebbe ritenersi conforme alle norme sopra indicate trattandosi di spazio accessorio e di servizio.
Tale esigenza si rende necessaria in quanto anche le opere di natura pertinenziale (la cui qualificazione costituisce l'oggetto del primo motivo di ricorso), possono essere realizzate solo se conformi con le previsioni dello strumento urbanistico. Il regime autorizzativo di cui possono beneficiare le stesse, ai sensi dell'art. 7 comma 2 del D.L. n. 9 del 1982, convertito nella Legge n. 94 del 1982, presuppone, infatti, tale conformità. Del resto sul punto si è già espressa ripetutamente la giurisprudenza amministrativa ritenendo, con orientamento che il Collegio non ha motivo per non condividere, che la natura pertinenziale di un'opera comporta la sufficienza dell'autorizzazione gratuita come titolo edificatorio, ma non implica alcuna deroga alla regola generale che impone la conformità delle iniziative edilizie a quanto stabilito dagli strumenti urbanistici (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13.4.2000 n. 2208, idem 27.8.1999 n. 1006; idem 23.6.1997, n. 704; TAR Umbria, 29.10.1999 n. 841; TAR Toscana, Sez. III, 22.2.1996 n. 159).
Secondo il ricorrente le opere realizzate senza titolo e oggetto di concessione edilizia in sanatoria, respinta con provvedimento del 5.3.2003, dovrebbero ritenersi conformi con il PRG vigente e con quello adottato in quanto:
- la combinata lettura degli artt. 58, 64 e 66 del Regolamento edilizio ammette la costruzione interrata o seminterrata di piccoli magazzini, legnaie, ripostigli e simili (cioè spazi accessori e di servizio) con altezza inferiore a ml. 2,40 nelle aree libere di pertinenza dei fabbricati;
- l'art. 30 delle NTA del PRG, nel vietare le nuove costruzioni nelle zone omogenee in esame, ammette, di converso, la realizzazione di attrezzature di stretta pertinenza dell'abitazione;
- l'art. 89 delle NTA del PRG adottato, pur ammettendo solo nuove edificazioni e ampliamenti funzionali all'alloggio dell'imprenditore agricolo o al deposito di attrezzature agricole, andrebbe interpretato alla luce dell'art. 4 della L.r. n. 1 del 2001 che imporrebbe espressamente una deroga al requisito soggettivo di imprenditore agricolo per le richieste di ristrutturazione e di ampliamento riguardanti edifici realizzati in zona agricola ma destinati all'uso residenziale di soggetti non imprenditori agricoli, al fine di consentirne il recupero funzionale.
Il motivo all'esame non può essere condiviso.
Per quanto concerne i richiamati articoli del Regolamento edilizio, il Collegio osserva:
- che l'art 58, da una parte, effettivamente ammette la realizzazione, nelle aree libere di pertinenza dei fabbricati, di autorimesse, lavanderie, serre, piccoli magazzini, legnaie, ripostigli e simili, ma, dall'altra, prescrive espressamente che ciò debba avvenire conformemente a quanto prescritto nelle norme di attuazione del PRG, per cui lo strumento urbanistico resta comunque il parametro prioritario di riferimento;
- che l'art. 64 si limita a disciplinare le ipotesi in cui i locali interrati e seminterrati possano essere utilizzati quali locali accessori all'abitazione comportanti permanenza prolungata di persone. Resta fuori dal contesto di tale articolo qualsiasi previsione circa la realizzabilità di tali locali anche in contrasto con le norme del PRG o in deroga ad esse;
- che analoga osservazione deve essere svolta con riferimento all'art. 66, che si limita a disciplinare le altezze interne dei locali, senza alcun riferimento alla possibilità di realizzare locali in contrasto con le norme urbanistiche o in deroga ad esse.
L'art. 30 delle NTA del PRG vigente al momento dell'abuso e di presentazione della domanda di concessione edilizia in sanatoria, esclude qualsiasi intervento di nuova costruzione nelle zone in esame (E2 - Zone collinari di interesse paesistico, naturalistico, colturale).
Nell'ambito degli edifici esistenti sono consentiti solo interventi di ristrutturazione e restauro per destinazioni residenziali e studi professionali fino a 200 mq. di s.l.p. o per destinazioni agricole ovvero per attrezzature di interesse collettivo. Da parte del ricorrente non viene allegata la circostanza che l'edificio esistente, di cui le opere abusive in oggetto costituiscono ampliamento, presenti una s.l.p. inferiore a 200 mq., dovendosi quindi presumere che tale limite fosse stato superato prima dell'esecuzione delle opere in oggetto. Lo stesso ricorrente neppure ha allegato di possedere la qualifica di imprenditore agricolo.
Il citato art. 30, nella parte dedicata alla tutela dell'assetto idrogeologico, vegetale e paesistico, vieta, in generale, sbancamenti di terreno, scavi e tutte le operazioni rivolte a modificare l'assetto morfologico del suolo. L'unica possibilità di modificare la permeabilità del terreno (ferma comunque restando l'esigenza di non modificare l'assetto morfologico del suolo), è limitata alla realizzazione di accessi viari e parcheggi (qualora necessari) nonché alle attrezzature di stretta pertinenza dell'abitazione, comprese piscine di modeste dimensioni, fermo restando il rispetto delle esigenze di ordine ambientale.
Quanto alla sottozona su cui insiste l'edificio in oggetto (E2B), l'art. 30 si limita a stabilire che vanno mantenuti e ripristinati, con le tecniche tradizionali, i muri di terrazzamento e ciglionamento e le opere ad essi connesse.
Appare evidente, pertanto, che la zona E2 è soggetta ad una disciplina urbanistico-edilizia particolarmente rigorosa, imposta per esigenze di tutela paesistica, naturalistica e colturale, e che riduce al minimo la stessa possibilità di recupero del patrimonio edilizio esistente non connesso con funzioni agricole o attrezzature di interesse collettivo (limitandola a destinazioni residenziali e studi professionali fino a 200 mq. di s.l.p.).
Dall'esame degli elaborati grafici depositati in giudizio emerge chiaramente che le opere realizzate abusivamente costituiscono, seppur di ridotte dimensioni, un vero e proprio ampliamento dell'edificio esistente, attraverso la realizzazione di un vano di dimensioni lorde di circa ml. 3,00 x 7,00 (interrato per una minima parte), di cui circa la metà destinato a scala e relativo sottoscala ed il resto utilizzabile quale locale accessorio di altezza interna di circa ml. 2,40. La copertura di quest'ultimo locale costituisce poi ampliamento del terrazzo esistente al piano I, per ulteriori mq. 10 circa.
Deve quindi ritenersi non sostenibile l'ipotesi prospettata dal ricorrente, secondo cui tale manufatto andrebbe considerato quale mera "attrezzatura di stretta pertinenza dell'abitazione", da considerarsi ammissibile, come tale, ai sensi dell'art. 30 qui in esame. Al riguardo non solo osta l'impossibilità di considerare "attrezzatura" un vero e proprio ampliamento (ancorché relativo a superfici accessorie all'abitazione quali ripostigli e terrazze), ma anche l'assenza di qualsiasi indice o parametro di tipo dimensionale, capaci di escludere un'applicazione incontrollata e del tutto soggettivo-discrezionale della norma.
Limiti altrettanto rigorosi agli interventi su edifici esistenti sono contenuti nell'art. 89 del PRG adottato alla data di realizzazione dell'abuso e di presentazione dell'istanza di concessione in sanatoria (Zona E3 V1).
L'unica possibilità di ampliamento concerne la realizzazione dell'alloggio per l'imprenditore agricolo (nei limiti di una Slp di 150 mq e per fondi agricoli di almeno 15 ha), nonché la realizzazione di attrezzature agricole con un indice di edificabilità di 0,001 mq/mq.
Limiti analoghi a quelli contenuti nell'art. 30 sopra indicato, concernono poi la modifica della permeabilità del terreno, ma con l'ulteriore restrizione dovuta all'eliminazione di qualsiasi riferimento alle "attrezzature di stretta pertinenza dell'abitazione".
Appare quindi evidente che le opere abusive devono ritenersi in contrasto anche con lo strumento urbanistico in salvaguardia.
Al riguardo non può supplire l'interpretazione legislativamente orientata, proposta dai ricorrenti, con riferimento all'art. 4 della L.r. n. 1 del 2001 che imporrebbe espressamente una deroga al requisito soggettivo di imprenditore agricolo per le richieste di ristrutturazione e di ampliamento riguardanti edifici realizzati in zona agricola ma destinati all'uso residenziale di soggetti non imprenditori agricoli.
Occorre osservare, sul punto, che il citato art. 4, benché favorisca il recupero di edifici esistenti in zona agricola da parte di coloro che sono privi dei requisiti soggettivi previsti dall'art. 3 della L.r. 7.6.1980 n. 93, specifica chiaramente che ciò può avvenire, con particolare riferimento agli ampliamenti, solo se gli stessi sono "consentiti dagli strumenti urbanistici comunali". Tale puntualizzazione di natura legislativa esclude, pertanto, qualsiasi possibilità di interpretare l'art. 89 delle NTA del PRG adottato nel senso di ritenere ammissibili interventi edilizi che vadano oltre i limiti delle relative previsioni (in questo caso concernenti indici e parametri dimensionali).
5. L'accertata non conformità, delle opere abusive, alle previsioni degli strumenti urbanistici (vigente e adottato), rende irrilevante l'esame del primo motivo di ricorso, con cui si deduce volazione e falsa applicazione dell'art. 7 lett. a) della Legge n. 94 del 1982, degli artt. 7 e 10 della Legge n. 47 del 1985, nonché eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti, carenza istruttoria e di motivazione, in quanto all'opera avrebbe dovuto essere considerata quale mera pertinenza al servizio dell'edificio esistente con conseguente assoggettamento al regime autorizzatorio (anziché a quello concessorio).
Si è già visto, al riguardo, che l'opera può essere soggetta al regime pertinenziale solo se realizzata in conformità con le previsioni urbanistiche (cfr. punto sub 4).
6. Con il terzo motivo, contenuto del ricorso n. 483/03 (ricorso introduttivo), si deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 2, comma 2 e 7 della Legge n. 13 del 1989 in combinato disposto con l'art. 48 della Legge 457 del 1978. Violazione dell'art. 19 della L.r. 6 del 1989 nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione, in quanto le opere in oggetto sarebbero state realizzate per il superamento delle barriere architettoniche nell'edificio esistente e, come tali, da potersi realizzare in deroga agli standard, ai limiti o ai vincoli previsti dagli strumenti urbanistici .
Il ricorrente evidenzia, in particolare, che le opere in oggetto sarebbero state realizzate con il principale scopo di permettere agli anziani residenti (affetti da gravi deficienze deambulatorie) una più agevole fruizione dell'edificio, attraverso la realizzazione di un servoscala utile a rendere meno gravosi gli spostamenti dal piazzale dell'autorimessa all'appartamento posto al piano terra dell'immobile (in posizione tuttavia sopraelevata rispetto a detto piazzale).
La doglianza è fondata nei termini che seguono.
Occorre evidenziare, al riguardo, che il regime privilegiato (ossia derogante alle previsioni urbanistiche ed edilizie) di cui godono le opere finalizzate all'eliminazione delle barriere architettoniche non è esteso ad ogni intervento, bensì circoscritto a casi ben determinati o assistito da un procedimento amministrativo particolarmente rigoroso al fine di eliminare qualsiasi forma di abuso che potrebbe essere fatto di disposizioni di indiscutibile valore sociale.
Per quanto concerne le previsioni della Legge n. 13 del 1989, emerge:
- che l'art. 2 comma 2, richiamato dal ricorrente, contempla solo opere di modesto impatto edilizio quali servoscala, strutture mobili e facilmente rimovibili, nonché modificazioni all'ampiezza delle porte d'accesso, al fine di rendere più agevole l'accesso agli edifici, agli ascensori e alle rampe dei garages, dal cui ambito fuoriescono, pertanto, i lavori in oggetto se non per il servoscala installato sulla rampa abusivamente realizzata;
- che le opere di cui all'art. 2 (puntualmente indicate in tale articolo o per rimando ad altre disposizioni di legge) possono essere realizzate solo in deroga alle norme sulle distanze previste dai regolamenti edilizi, e non in deroga ad ogni parametro edilizio ovvero urbanistico;
- che, ai sensi dell'art. 7, qualora le opere di cui sopra consistano in rampe o ascensori esterni ovvero in manufatti che alterino la sagoma dell'edificio, soggiacciono al regime autorizzatorio di cui all'art. 48 della Legge 5.8.1978, n. 457, ma non per questo possono considerarsi realizzabili oltre i limiti derogatori di cui sopra.
Per quanto concerne, invece, la L.r. n. 19 del 1989, il Collegio osserva che l'art. 19 comma 1 consente, ai fini dell'abbattimento delle barriere architettoniche, il rilascio di concessioni ed autorizzazioni per interventi su edifici esistenti in deroga agli standard, limiti o vincoli previsti dagli strumenti urbanistici solo in via eccezionale e con provvedimento adeguatamente motivato ai sensi dell'art. 41-quater della Legge 17.8.1942 n. 1150.
Al riguardo il comma 2 stabilisce che la deroga è concessa, su richiesta motivata e documentata a firma dell'estensore del progetto, esclusivamente per garantire la fruibilità e l'accessibilità di quelle strutture o di quegli spazi interessati dall'intervento per i quali non sia possibile intervenire secondo le prescrizioni della citata legge a causa dei vincoli e delle limitazioni di cui al comma precedente.
Dall'esame della relazione tecnica di corredo dell'istanza di concessione in sanatoria (doc. 4 fasc. ricorrente) emerge che il tecnico progettista ha chiaramente evidenziato che i lavori in oggetto vennero eseguiti con l'intenzione di collegare il piano dell'autorimessa seminterrata con quello dell'appartamento sovrastante, al fine di renderlo facilmente accessibile (anche mediante installazione di un servoscala) agli occupanti che, ormai anziani, denunciano gravi difficoltà motorie, con ciò rimarcando, pertanto, l'esigenza di ottenere il titolo edilizio anche sotto tali profili.
Come correttamente osserva il ricorrente, il diniego di concessione in sanatoria 5.3.2003 n. 03/000267 non contiene alcun riferimento sotto tale profilo, dovendosi quindi ritenere affetto dal vizio istruttorio e di motivazione dedotto con il motivo all'esame.
Al riguardo non può ritenersi sufficiente quanto evidenziato dalla difesa del Comune di Brescia nella memoria del 30.12.2005 poiché, prima di disquisire circa la portata degli interventi sul patrimonio edilizio esistente (così come definiti dall'art. 31 della n. 457/1978), occorre procedere con l'esame tecnico delle relative opere sotto il profilo in esame anche, eventualmente, per un accoglimento parziale dell'istanza di sanatoria.
Il Comune di Brescia dovrà quindi procedere al completamento dell'attività istruttoria, rideterminandosi con adeguata motivazione sia in caso di accoglimento che di reiezione dell'istanza di concessione in sanatoria.
7. Quanto sopra rende irrilevante la trattazione dei motivi aggiunti relativi al ricorso n. 483/03, poiché a seguito del completamento dell'attività istruttoria di cui al punto precedente l'Amministrazione dovrà ulteriormente rideterminarsi anche per quanto concerne il regime sanzionatorio applicabile.
8. Esaurito l'esame del ricorso n. 483/03 si procede con la trattazione del ricorso n. 813/05 rivolto contro il diniego di condono edilizio.
Al riguardo il Collegio osserva preliminarmente, sciogliendo la riserva di cui in conclusione al precedente punto n. 2, che non può essere dichiarata la relativa sopravvenuta carenza di interesse.
L'accoglimento del ricorso n. 483/03 è stato disposto per vizi dell'attività istruttoria e della motivazione, che generano il solo obbligo dell'Amministrazione di rideterminatasi nel merito dell'istanza anche, eventualmente, in modo negativo qualora ritenga che non sussistano i presupposti per concedere la deroga di cui all'art. 19 comma 1 della L.r. n. 19 del 1989. In tal caso il ricorrente potrebbe quindi giovarsi dell'eventuale accoglimento del ricorso qui all'esame.
9. Con il primo motivo si deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 32 della Legge n. 326 del 2003, dell'art. 3 della L.r. n. 31 del 2004 nonché eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto la normativa sopra indicata dovrebbe essere interpretata nel senso di ritenere non condonabile l'opera solo quando è realizzata su aree soggette a vincolo che comporti inedificabilità assoluta; circostanza non sussistente nel caso in esame come dimostrato dal parere favorevole, sotto il profilo paesaggistico, già espresso in sede di esame della richiesta di concessione edilizia in sanatoria.
La censura è fondata.
9.1. Occorre premettere che il seguente motivo è strettamente connesso con quello successivo poiché, a giudizio del Comune di Brescia, l'opera non potrebbe essere condonata per ritenuto contrasto con l'art. 32 comma 26 lett. a) e comma 27 lett. d), del D.L. n. 269 del 2003 convertito nella Legge n. 326 del 2003, in quanto:
- si tratta di opere realizzate senza titolo su aree soggette a vincolo imposto a tutela degli interessi paesistici con D.M. 30.10.1961 (antecedente, pertanto, alla realizzazione dei lavori);
- le opere oggetto di condono devono ritenersi in contrasto con l'art. 89 delle NTA del PRG vigente.
Il Collegio osserva, al riguardo, che le norme statali richiamate dal Comune non si prestano ad una agevole interpretazione, sia per la loro formulazione letterale sia per i molteplici rinvii ad altre disposizioni contenuti nelle stesse.
9.2. Si deve innanzitutto escludere l'interpretazione rigorosamente restrittiva patrocinata dall'Amministrazione, secondo cui ai sensi del comma 26 lett. a), negli immobili soggetti a vincoli sarebbero suscettibili di condono solo le tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'allegato 1 al D.L. 269 del 2003.
Va rilevato, sul punto, che la predetta lett. a) stabilisce, al contrario, che le tipologie di illecito di cui ai nn. 1 (ipotesi che interessa le opere in esame), 2 e 3, sono suscettibili di condono "nell'ambito dell'intero territorio nazionale", mentre estende le ulteriori tipologie di illecito nn. 4, 5 e 6 solo agli immobili soggetti a vincolo con esclusione, pertanto, di tutti gli altri.
Il senso di tale disposizione va individuato nella successiva lett. b) dello stesso comma 26, che rimanda alla legge regionale la determinazione delle possibilità, condizioni e modalità per la sanatoria delle tipologie di illecito nn. 4, 5 e 6 nelle aree non soggette a vincoli .
In sostanza:
- le tipologie di illecito di cui ai nn. 1, 2 e 3 sono condonabili, in forza della legge nazionale (comma 26 lett. a), nell'ambito dell'intero territorio nazionale, compresi, pertanto, gli immobili soggetti a vincolo;
- le tipologie di illecito di cui ai n. 4, 5 e 6 sono condonabili, sempre in forza della legge nazionale (comma 26 lett. a), nell'ambito dei soli immobili soggetti a vincolo;
- le stesse tipologie nn. 4, 5 e 6 sono condonabili negli immobili non soggetti a vincolo solo se previsto dalla legge regionale (comma 26 lett. b).
È necessario inoltre considerare l'intervenuta sentenza della Corte Costituzionale n. 196 dell'11.5.2004, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il predetto comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1 del D.L. n. 269 del 2003 (ossia da 1 a 6). Il D.L. 168/04 convertito nella Legge 191/04, è poi intervenuto, in dichiarata esecuzione della predetta sentenza n. 196/04, prorogando i termini per l'emanazione della predetta legge regionale originariamente previsti nel citato D.L. n. 269 del 2003 (infra punto 9.4).
Ne consegue che l'art. 32 comma 26 lett. a) del D.L. n. 269 del 2003 non può ritenersi ostativo all'accoglimento dell'istanza di condono edilizio presentata dal ricorrente.
9.3. Sotto il profilo dell'applicazione del predetto D.L. n. 269 del 2003 resta infine da chiarire se elementi ostativi possano invece emergere dalla norma contenuta nel relativo art. 32 comma 27 lett. d), secondo cui, "Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47", non sono comunque suscettibili di sanatoria le opere abusive: "realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ".
La norma in esame introduce chiaramente una doppia condizione al fine di escludere la sanabilità, ossia che (a) l'opera abusiva sia stata realizzata su immobili soggetti a determinati vincoli istituiti prima dell'esecuzione delle stesse e (b) che non sussista la conformità urbanistica; condizioni ritenute entrambe sussistenti dal Comune di Brescia.
Per quanto concerne la condizione sub a), il ricorrente propone una lettura interpretativa fondata sull'inciso contenuto in apertura del comma 27 che richiama agli artt. 32 e 33 della Legge 47 del 1985, al fine di sostenere che la non sanabilità debba essere dichiarata solo nelle ipotesi di cui al predetto art. 33, ossia in presenza di determinati vincoli comportanti inedificabilità.
Tale lettura non può essere condivisa.
Occorre in primo luogo evidenziare che il richiamo all'art. 32 costituisce rinvio ad una disposizione di carattere generale e di principio, applicabile ad ogni tipo di vincolo ritenuto tendenzialmente sanabile previo parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso (da esprimersi osservando la procedura prevista dallo stesso articolo). I commi 2 e 3 dell'art. 32 introducono poi alcune deroghe, individuando ipotesi in cui l'opera non può comunque essere sanata. Analogamente dispone l'art. 33, individuando ulteriori ipotesi in cui le opere sono escluse dal condono in ragione di determinati vincoli e relativi contenuti.
I commi 2 e 3 dell'art. 32 nonché l'art. 33 della Legge n. 47 del 1985, costituiscono, pertanto, deroghe al principio generale secondo cui è possibile sanare opere realizzate su aree o immobili soggetti a vincolo qualora sussista il parere favorevole dell'amministrazione preposta alla relativa tutela.
L'art. 32 comma 27 del D.L. n. 269 del 2003, pur richiamando il principio generale sopra indicato (e relative deroghe di cui alla legge n. 47 del 1985), introduce ulteriori ipotesi in cui le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria; ipotesi eterogenee tra loro che non riguardano solo vincoli di varia natura, bensì anche situazioni soggettive concernenti il proprietario o il suo avente causa (lett. a), ovvero eventi che hanno riguardato l'area (lett. f). Del resto ciò deve ritenersi coerente con la logica del condono che, in quanto connesso con la regolarizzazione di determinate ipotesi di illecito in un preciso momento storico, non impone necessariamente che ogni condono sia oggettivamente del tutto uguale al precedente, essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore ampliare o restringere di volta in volta i margini della regolarizzazione.
Tale lettura, del resto, è la stessa che si trae dalle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 196/03, in cui si legge "Rispetto ai precedenti, l'attuale condono risulta per alcuni profili più ristretto, dal momento che il comma 25, relativamente alle nuove costruzioni residenziali, pone un limite complessivo di 3.000 metri cubi ai volumi sanabili, e definisce analiticamente le tipologie di abusi condonabili (comma 26 e Allegato 1), introducendo altresì alcuni nuovi limiti all'applicabilità del condono (comma 27), che si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985" (punto 17 del dispositivo).
Ne consegue che la lett. d) del comma 27 dell'art. 32 del D.L. 269 del 2003 è chiara nella sua formulazione e sostenuta da propria ratio legis e logiche applicative, e non può essere elusa attraverso interpretazioni strettamente formali il cui risultato sarebbe quello di renderla praticamente inutile e pleonastica, come avverrebbe secondo la lettura che ne fornisce il ricorrente.
Ritenere, infatti, applicabile il divieto di sanabilità in esame solo nell'ipotesi in cui i vincoli indicati nella citata lett. d) comportino inedificabilità assoluta, significherebbe ribadire quanto già contenuto dell'art. 33 della Legge n. 47 del 1985 (richiamato, come si è visto, dal comma 27 dell'art. 32 del D.L. 269 del 2003) che, alla lett. a) del comma 1, richiama genericamente i " vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici" e, alla lett. d), con disposizione ancor più generica "ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree".
Ne consegue che il Comune di Brescia ha correttamente individuato nella predetta lett. d) del comma 27 dell'art. 32 del D.L. 269 del 2003, una prescrizione impeditiva all'accoglimento dell'istanza di condono.
9.4. L'esegesi e la conclusione di cui sopra introducono quindi l'esame dell'ulteriore profilo di doglianza introdotto dal ricorrente, secondo cui il Comune di Brescia non avrebbe tenuto conto di quanto dispone la L.r. n. 31 del 2004 recante disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi, emanata in attuazione delle disposizioni statali di cui ci si sta occupando.
L'art. 1 comma 1 della citata Legge regionale stabilisce che: "La sanatoria degli abusi edilizi prevista dall'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, come ulteriormente modificato dall'articolo 5 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, si applica nella Regione Lombardia secondo la disciplina sostanziale e procedurale contenuta nel medesimo articolo 32, nonché nei relativi allegati, salvo quanto disposto dalla presente legge".
Per quanto concerne gli aspetti qui all'esame, assume rilevanza il successivo art. 3 comma 1 secondo cui: "Nelle aree soggette a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, nonché dei beni ambientali e paesaggistici, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora il vincolo comporti inedificabilità assoluta e sia stato imposto prima dell'esecuzione delle opere".
Si tratta ora di stabilire l'esatto rapporto tra la disposizione sopra indicata e quanto stabilito dall'art. 32 comma 27 lett. d) del D.L. n. 269 del 2003.
Tra le stesse si può cogliere una certa sovrapposizione, con le seguenti differenze:
- la L.r. concerne solo " vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, nonché dei beni ambientali e paesaggistici", mentre la lett. d), estende la sua portata anche ai "parchi e alle aree protette nazionali, regionali e provinciali" (questi ultimi sono tuttavia contemplati nell'art. 2 comma 2 della L.r. in oggetto secondo cui "Nelle aree a parco naturale, nelle riserve naturali e nei monumenti naturali sono suscettibili di sanatoria le sole opere abusive riconducibili alla tipologia di illecito numero 6 di cui all'allegato 1 al D.L. n. 269/2003, convertito dalla L. n. 326/2003, limitatamente alle opere di manutenzione straordinaria, come definite all'articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380");
- la L.r. esclude la sanabilità solo qualora il vincolo comporti "inedificabilità assoluta", mentre la lett. d) nulla dice circa i contenuti del vincolo;
- la L.r. nulla dice di circa la necessaria "conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici " che compare invece nella lett. d).
Dall'esame dei due testi pare emergere la volontà del legislatore regionale di restringere le ipotesi di non sanabilità dell'opera contenute nella lett. d), limitandole a determinati vincoli e solo qualora essi comportino inedificabilità assoluta, dovendosi, negli altri casi, applicare il principio generale contenuto dell'art. 32 della Legge n. 47 del 1985.
Ciò è quanto emerge dal comma 2 dell'art. 3 della citata L.r. n. 31 del 2004, secondo cui: "Ai fini della sanatoria delle opere abusive realizzate nelle aree di cui al comma 1, fatte salve le fattispecie di esclusione ivi contemplate, si applica la disciplina prevista dall'articolo 32 della L. n. 47/1985.".
La combinata lettura dei commi 1 e 2 dell'art. 3 della L.r. in oggetto costituisce quindi una disciplina compiuta che, nell'intenzione del legislatore regionale, pare volersi sostituire alle previsioni della lett. d), ampliando le ipotesi di sanabilità degli abusi. Al contrario l'art. 2 comma 2 della stessa L.r. restringe le ipotesi di sanatoria per le opere abusive nelle aree a parco naturale, nelle riserve naturali e nei monumenti naturali, salvo che siano scarsamente significative e riconducibili alla tipologia n. 6 dell'allegato n. 1 al D.L. n. 269/2003.
La sopra indicata lettura trova conferma nella relazione di accompagnamento al DDL approvato dalla Giunta regionale con D.G.R. N. VII/18485 del 5.8.2004, secondo cui: "...si esclude la sanatoria nelle zone vincolate, qualora il vincolo comporti inedificabilità e sia stato imposto prima dell'esecuzione delle opere. Negli altri casi, è possibile sanare l'abuso, previo parere dell'autorità preposta al vincolo da rendersi entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere (art. 32, L. n. 47/85)".
Tale conclusione introduce, tuttavia, la questione della legittimità costituzionale di siffatte previsioni (dedotta dal Comune di Brescia con la memoria depositata in data 30.12.2005), che potrebbero esulare dai limiti contenuti nell'art. 32 comma 26 lett. b) del D.L. n. 269 del 2003, con riferimento alla potestà legislativa regionale (circoscritta, come si è visto in precedenza, alla disciplina delle sole ipotesi di applicazione delle tipologie di illecito nn. 4, 5 e 6 nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della Legge n. 47 del 1985).
Al riguardo occorre richiamare ancora quanto emerge dalla sentenza della Corte costituzionale n. 196/04 e, in particolare, i seguenti passi:
"...in riferimento alla disciplina del condono edilizio (per la parte non inerente ai profili penalistici, integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi compresa - come già affermato in precedenza - la collaborazione al procedimento delle amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti profili è invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo rilevante - più ampio che nel periodo precedente - di articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di condono sul versante amministrativo" (punto 20 dei motivi della decisione).
"L'insieme delle considerazioni fin qui sviluppate induce a ritenere alcune parti della nuova disciplina del condono edilizio contenuta nell'art. 32 impugnato contrastanti con gli artt. 117 e 118 Cost., per ciò che riguarda le Regioni ad autonomia ordinaria....: ciò perché questa norma, in particolare, comprime l'autonomia legislativa delle Regioni, impedendo loro di fare scelte diverse da quelle del legislatore nazionale, ancorché nell'ambito dei principi legislativi da questo determinati........ Alla stregua di quanto sopra detto, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo anzitutto il comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1 del D.L. n. 269 del 2003" (punto 21 motivi della decisione).
".....il doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo specificativo - all'interno delle scelte riservate al legislatore nazionale - delle norme in tema di condono contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi" (punto 21 motivi della decisione).
Appare evidente, pertanto, che le regioni non solo hanno il potere di concorrere alla definizione dei limiti di sanabilità delle opere, ma ciò può avvenire anche oltre gli spazi ad esse riservati dall'art. 32 comma 26 del D.L. n. 269 del 2003.
È significativo, al riguardo, che la declaratoria di incostituzionalità pronunciata dalla Corte riguardi genericamente l'intero predetto comma 26 e non solo la relativa lett. b) concernente, come si è visto, gli ambiti espressamente rimessi alla potestà legislativa regionale.
La Regione Lombardia ha quindi esercitato la propria potestà attraverso un ribilanciamento delle possibilità applicative del nuovo condono edilizio, per certi versi comprimendole (come visto in precedenza) e per altri, al contrario, espandendole, come nell'ipotesi in esame, rispetto alla legislazione nazionale di riferimento di cui non vengono comunque stravolti i principi ispiratori.
In questo modo è stata concretamente operata "la più attenta e specifica considerazione" degli interessi pubblici inerenti all'ambiente e al paesaggio che si coglie nelle considerazioni della Corte costituzionale sopra riportate.
La questione di incostituzionalità deve quindi ritenersi palesemente infondata, poiché le previsione ampliative contenute nella L.r. n. 31 del 2004 (riguardo ai limiti contenuti nell'art. 32 comma 27 lett. d, del D.L. n. 269 del 2003) appaiono coerenti con i poteri regionali di comprimere o estendere le ipotesi di condonabilità degli abusi.
Ne consegue che ha errato il Comune di Brescia nel ritenere non condonabili le opere in oggetto sul solo ritenuto contrasto con le previsioni del predetto art. 32 comma 27 lett. d), senza considerare le previsioni più favorevoli per il ricorrente contenute nella L.r. n. 31 del 2004.
10. Con il secondo motivo, strettamente connesso a quello precedente, si deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 89 delle NTA del PRG vigente, degli artt. 58, 64 e 66 del Regolamento edilizio, nonché eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti e difetto di motivazione, in quanto l'opera sarebbe, in realtà, conforme alle previsioni dello strumento urbanistico.
La questione è stata già affrontata dal Collegio nel precedente punto 4, in cui è stata esclusa la conformità dell'opera con le previsioni del PRG oggi vigente (e in regime di salvaguardia al momento dell' esame dell'istanza di concessione edilizia in sanatoria).
Tale conclusione, tuttavia, non preclude l'accoglimento dell'istanza di condono edilizio secondo la lettura interpretativa di cui al precedente punto 9, poiché in forza di questa possono ritenersi sanabili anche le opere non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (riconducibili alla tipologia 1), purché ricadenti su aree non soggette a vincoli (in questo caso paesaggistici) che comportino inedificabilità assoluta e previa acquisizione, ex art. 32 della Legge 47 del 1985, del parere favorevole dell'autorità preposta alla relativa tutela.
11. Con l'ultimo motivo contenuto del ricorso al n. 813/05 il ricorrente deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 2, comma 2 e 7 della Legge n. 13 del 1989 in combinato disposto con l'art. 48 della Legge 457 del 1978. Violazione dell'art. 19 della L.r. 6 del 1989 nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione, in quanto le opere in oggetto sarebbero state realizzate per il superamento delle barriere architettoniche nell'edificio esistente e, come tali, da potersi realizzare in deroga agli standard, ai limiti o ai vincoli previsti dagli strumenti urbanistici.
Anche su questo aspetto il Collegio si è espresso nel precedente punto n. 6, per cui è irrilevante procedere con l'ulteriore trattazione dello stesso anche alla luce di quanto considerato nel precedente punto 10.
12. In conclusione i ricorsi devono essere accolti entro i limiti sopra indicati».



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